Es war ein Festtag für die Lobbyisten. Nach drei Jahren harter Arbeit hatten sie den Bundesrat so weit: Für ihre Bereitschaft, die Medikamentenpreise jenen der umliegenden Länder anzunähern, gewährte die Regierung der Pharma einen Bonus von bis zu 20 Prozent auf neue Medikamente. So etwas hatten die Pharmalobbyisten in keinem anderen Land Europas geschafft. Die vom Bundesrat auf dem Verordnungsweg eingeführte «(Zusatz-)Prämie für Innovationen» wurde damals, 1995, aber kaum zur Kenntnis genommen.

15 Jahre später fliesst der sogenannte Innovationsbonus noch immer in die Taschen der Pharma. Wie hoch er ist, weiss nicht einmal die Behörde, die ihn absegnet. Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) kann entsprechende Fragen nicht beantworten.

Beobachter: Wie viele Medikamente erhalten heute einen Innovationszuschlag? BAG: «Dies kann nicht genau angegeben werden.»

Beobachter: Wie hoch sind die Kosten des Innovationszuschlags für das Gesundheitssystem insgesamt? BAG: «Die Kosten können nicht angegeben werden.»

Ein fragwürdiger Bonus

Das BAG verfügt nicht einmal über eine grobe Schätzung. Klar ist aber: Jeder vierte Franken in der Grundversicherung wird für Medikamente ausgegeben. Der Schweizer Medikamentenmarkt ist 4,7 Milliarden Franken gross. Die einzige Schätzung für die Kosten des Innovationsbonus stammt vom Dezember 1995. Damals rechneten die Behörden mit 80 Millionen pro Jahr. Es dürften heute deutlich über 100 sein.

Es gibt nicht einmal genaue Kriterien, nach denen der Bonus errechnet wird. Das BAG schreibt dazu: «Es zähle das gesamthafte Bild (‹Summe von Eigenschaften›) bei einem neuen Arzneimittel», wie es sich aufgrund von Wirksamkeit, Zweckmässigkeit und Wirtschaftlichkeit ergebe.

Statt genaue Zahlen und Kriterien anzugeben, bleibt das BAG im Ungefähren. Ohne Innovationszuschlag würde «ein Anreiz für die Firmen für die Erforschung und Entwicklung von neuen Präparaten» fehlen, warnt das Amt. Eine Streichung würde sich «nachteilig auswirken».

Darauf hatte sich 1995 schon der Bundesrat berufen. Der Millionen-Zustupf stelle die Forschung und die Finanzierung neuer Medikamente sicher. Eine «enge» Preiskontrolle würde die Entwicklungneuer Medikamente gefährden.

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Biotech-Analyst Olav Zilian vom Broker Helvea, früher 15 Jahre in der Pharmaforschung tätig, nennt die Argumentation des Bundes Augenwischerei. Die Schweiz mache nur knapp ein Prozent des weltweiten Pharmamarkts aus. Das sei zu wenig, um mit einem Innovationszuschlag die Medikamentenforschung anzukurbeln. Den Bonus für die Pharma hält Zilian aus einem anderen Grund für heilig: «Die Schweiz ist eingepasst in ein europäisches System von Referenzpreisen. Hohe Preise hierzulande garantieren gute Preise im Ausland.» Und fette Gewinne weltweit.

Der Preisüberwacher warnt dagegen in einer breiten Marktanalyse vor zu hohen Preisen. Sie könnten «den kommerziellen Erfolg verhindern und es verunmöglichen, dass Skalenerträge schliesslich ihre positive Wirkung sowohl für die Anbieter wie auch für die Konsumenten zu entfalten vermögen». Ein hoher Preis könnte deshalb den Erfolg eines Medikaments gefährden. Wirklich innovative Medikamente spielten ihre Entwicklungskosten ohnehin über hohe Verkaufszahlen ein – und nicht durch überhöhte Preise.

Die Subventionen fliessen ins Ausland

Schon 2004 hatte der Preisüberwacher kritisiert, der Innovationsbonus wirke wie ein «Teuerungsautomatismus». Und der Leiter der Sektion Arzneimittel beim BAG, Reinhard Kämpf, sagte damals: «In jeder anderen Industrie ist man froh, wenn man dank Innovation längerfristig die Preise nur schon behaupten kann.»

Preisüberwacher Stefan Meierhans sagt, neue Produkte hätten im Rest der Wirtschaft nur eine Chance, wenn sie entweder innovativ oder sehr günstig seien. «In allen anderen Branchen reicht der Patentschutz. Es ist nicht einsehbar, warum das im Pharmamarkt anders sein soll.»

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«Die Aufnahme in die Spezialitätenliste ist Belohnung genug», meint auch Felix Schneuwly vom Krankenkassenverband Santésuisse. Sie sichere dem Hersteller praktisch für 15 Jahre einen guten Preis, ohne dass die Verkaufsmenge beschränkt würde. Das müsse genügen. «So etwas gibt es in keinem anderen Bereich der Wirtschaft.»

Schneuwly moniert zudem, dass vom Innovationsbonus oft die Falschen profitieren. Schliesslich werde er den Pharmafirmen unabhängig von ihrer Herkunft bezahlt. Es wird also nicht nur die Pharmaforschung in der Schweiz subventioniert, sondern vor allem die ausländische.

Wie stark, weiss niemand. Aus einer Antwort des Bundesrats auf eine Interpellation von CVP-Ständerat Urs Schwaller von 2008 geht nur hervor, dass dem BAG «die antragstellenden Firmen bekannt sind». Es lägen aber keine Angaben vor, ob die Präparate teilweise oder vollumfänglich in der Schweiz hergestellt werden. Schwallers lakonische Antwort: «Damit ist es nicht möglich, den Vorwurf zu entkräften, vom heutigen System der Preisfestsetzung würden vor allem ausländische Firmen profitieren.»

Der Bonus überlebt alle Angriffe

Aus den aktuellsten Zahlen von Interpharma, der Lobby der Schweizer Pharmafirmen, geht nur hervor, dass 2008 Schweizer Pharmafirmen 1,4 Milliarden Franken Umsatz machten und der Anteil am Schweizer Markt 30,3 Prozent betrug. Knapp dahinter folgten US-Firmen mit bereits 27,7 Prozent.

Daraus zu schliessen, dass fast jedes dritte in der Schweiz verkaufte Medikament «made in Switzerland» sei, wäre aber ein fataler Fehlschluss. Der Anteil dürfte nicht einmal 15 Prozent betragen. Zu diesem Schluss kam der Preisüberwacher in seiner Marktanalyse aufgrund einer Auswertung der Zollstatistik. Im Bericht heisst es dazu: Ein Grossteil der ‹Schweizer› Präparate werde effektiv im Ausland produziert, die meisten in Tiefpreisländern wie Spanien, Italien oder in Ländern der Dritten Welt. Das vernichtende Fazit der Studie: «Der Innovationszuschlag hat angesichts des derart kleinen Marktvolumens keine Wirkung auf die Forschung.»

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Trotzdem sind bisher alle Versuche gescheitert, die Breitband-Subventionierung der Pharma zu kürzen. Selbst der Versuch, Scheininnovationen, die keinen medizinischen Fortschritt bringen, den Bonus zu streichen, führte bisher nicht zum Ziel: 2005 wollte SP-Ständerätin Simonetta Sommaruga durchsetzen, dass das BAG beim Festsetzen der Preise «zwingend den therapeutischen Mehrwert eines Medikaments berücksichtigen» müsse. Ihre Vorlage scheiterte knapp. 2006 forderte Santésuisse-Direktor Marc-André Giger, Scheininnovationen dürften höchstens zum Preis der alten Präparate verkauft werden. Es blieb bei der Forderung.

Pharma: «Hürden für den Fortschritt»

Ohne Echo blieb letztes Jahr ein Vorschlag des ehemaligen Pharmaberaters Andreas Keusch. Er forderte, dass der Innovationszuschlag erst gewährt werden soll, wenn ein Medikament seine Wirtschaftlichkeit in der Praxis unter Beweis gestellt habe. Das BAG sagt dazu nur: Es existiere bereits heute die Möglichkeit, ein Medikament nur befristet in die Spezialitätenliste aufzunehmen und nach Ablauf der Frist weitere Daten zu seiner Wirtschaftlichkeit zu liefern. Das genüge.

Der Lobbyverband Interpharma wehrt sich gegen Keuschs Idee nach dem Motto: Warum zwei Jahre warten, wenn man den Bonus schon jetzt kassieren kann? Das schaffe nur «neue Hürden für therapeutischen Fortschritt», sagt Interpharma-Chef Thomas Cueni. Wer Fortschritt wolle, müsse ökonomische Anreize befürworten, sprich: einen Risikozuschlag für neue Medikamente. Das sei gerechtfertigt, weil «die Produktivität der Forschung» als Folge «der immer höheren Anforderungen und der komplexeren Krankheitsgebiete» gesunken sei, sagt der Lobbyist.

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Eine unhaltbare Position, meint SP-Ständerätin Simonetta Sommaruga, immer wieder treibende Kraft im Kampf gegen überrissene Preise im Gesundheitswesen. Sie ärgert sich aber vor allem über die Untätigkeit des Bundes. BAG und Bundesrat missachteten seit Jahren das Prinzip der Wirtschaftlichkeit. Wenn gleichwertige Medikamente vorhanden sind, dürfe das teure Produkt nur über die Kasse abgerechnet werden können, wenn es dafür therapeutische Gründe gebe.

Ihr vernichtendes Fazit: «Die verschiedenen Preissenkungsmassnahmen der letzten Jahre, derer sich Bundesrat und BAG rühmen, sind deshalb weitgehend wertlos.» Der neue Gesundheitsminister Didier Burkhalter müsse jetzt das Heft in die Hand nehmen und «diese zentrale Frage endlich anpacken».

Reaktion der Pharmaindustrie

Im oben stehenden «Beobachter»-Artikel wird behauptet, der gesetzlich verankerte Innovationszuschlag für neue Medikamente einer neuen Therapieklasse koste das Gesundheitswesen jährlich über CHF 100 Millionen Franken. Ohne auf die Details des strengen schweizerischen Preisfestsetzungssystem für Medikamente einzugehen: In den letzten drei Jahren gewährte das Bundesamt für Gesundheit (BAG) in nur wenigen Ausnahmefällen im Rahmen einer umfassenden Wirtschaftlichkeitsabklärung einen Innovationszuschlag. Nach Berechnung der vips Vereinigung Pharmafirmen in der Schweiz mit einem Anteil im Medikamentenmarkt von rund 70% wirken sich diese Ausnahmefälle mit einem Betrag von wenigen Millionen Franken pro Jahr aus. Um hier Klarheit zu schaffen, wurde im Parlament eine entsprechende Anfrage eingereicht.

Im Beitrag wird weiter behauptet, der Innovationszuschlag mache die in den letzten Jahren verordneten Preissenkungen, «derer sich Bundesrat und BAG rühmen, wertlos». Die Fakten zeigen ein anderes Bild: Gemäss einer Erhebung des Institutes IMS Health wurde als Folge der vom Bundesrat verordneten Massnahmen im Medikamentenmarkt in den Jahren 2005 bis 2009 zu Fabrikabgabepreisen CHF 1,303 Milliarden Einsparungen erzielt. Für das laufende Jahr werden nochmals CHF 400 Millionen Franken Einsparungen erreicht. Damit ergeben sich für die Krankenversicherer, die neben den Fabrikabgabepreisen auch die Vertriebsmargen zu berappen haben, Einsparungen von 2005 bis 2010 von weit über CHF 2 Milliarden Franken. Wertlos? In keinem anderen Bereich des Gesundheitswesens wurden auch nur annähernd so viele Einsparungen erzielt.

Schliesslich behauptet der Kassenvertreter Felix Schneuwly im Artikel, das BAG sichere den Pharmahersteller «für 15 Jahre einen guten Preis» zu. Tatsache ist, dass der Bundesrat seit diesem Jahr verordnet hat, dass die Medikamentenpreise mindestens alle drei Jahre auf ihren Preis hin überprüft werden.

Walter P. Hölzle. Präsident vips Vereinigung Pharmafirmen in der Schweiz

Stellungnahme des Iinitianten für verzögerte Auszahlung des Innovationsbonus'

Vips-Geschäftsführer Walter P. Hölzle versucht den Pillenbonus als Ausnahmefall darzustellen. Damit widerspricht er der Aussage des Vorstehers des Departements des Innern und des Gesamtbundesrats, dass bei Erstaufnahme von patentgeschützten Originalpräparaten in die Spezialitätenliste in der Regel ein Innovationszuschlag von mindestens 10 bis maximal 20 Prozent gewährt wird. Dieser soll als angemessene Abgeltung für die Forschungs- und Entwicklungskosten des Herstellers dienen. Die aktuelle Preisgestaltung stellt deshalb eine komplizierte Verflechtung wirtschaftlicher und finanzieller Interessen der Pharma und des Bundes dar.

Der Arzneimittelgesamtmarkt besteht aber nicht nur aus Originalpräparaten. Nach Verlust des Patentschutzes drängen Generika auf den Markt, die bei der Aufnahme in die Spezialitätenliste keinen Pillenbonus mehr erhalten. In den letzten drei Jahren dürften denn auch mehr Generika als Originalpräparate in die Spezialitätenliste aufgenommen worden sein. Im Wissen um das beharrliche Schweigen des BAG auf journalistische Anfragen zum Pillenbonus fällt es Herr Hölzle deshalb leicht, der jährlichen Subvention von 100 Millionen Franken zugunsten der Pharma zu widersprechen.

Im Interesse der Glaubwürdigkeit des Bundesrats gegenüber den Versicherten obliegt es nun dem BAG, die Fakten auf den Tisch zu legen. Im Speziellen interessiert: Wie hoch beziffert sich der Anteil der Erstaufnahmen von patentgeschützten Originalpräparaten in die Spezialitätenliste im Vergleich zu allen Aufnahmen in den vergangenen drei Jahren? Wie viele Erstaufnahmen erhielten dabei einen Pillenbonus und wie hoch fiel dieser für die einzelnen Präparate prozentual aus? Zusammen mit den Angaben über die Abverkäufe der Hersteller können so die durch den Pillenbonus verursachten Mehrkosten sehr genau berechnet werden.

Problematisch erweist sich auch Hölzles Darstellung der Kosteneinsparungen im Medikamentenmarkt. Man darf nicht vergessen, dass eine medikamentöse Therapie nach Lancierung von Generika entsprechend günstiger wird. Wenn in einem Zeitraum mehr Originalpräparate ihren Patentschutz verlieren als Neue hinzukommen, dann verdient der Gesamtmarkt kurzfristig weniger. Diese Einsparungen als wirtschaftlichen und politischen Erfolg darzustellen ist deshalb meines Erachtens unhaltbar. Es sind die aktuellen politischen Zusicherungen des Pillenbonus für neue Originalmedikamente, die längerfristig alle aktuellen Sparmassnahmen der letzten Jahre wertlos machen.

Dr. Andreas Keusch, Pfäffikon SZ

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Innovationszuschlag: Nur vage Antworten des Bundesrats

Der Beobachter-Artikel über den gesetzlich geregelten Innovationszuschlag für Medikamente, die einen medizinisch-therapeutischen Fortschritt ausweisen, hat im Parlament eine erste Reaktion ausgelöst. In der Fragestunde des Bundesrats wollte CVP-Nationalrätin Ruth Humbel wissen, ob die Massnahmen zur Senkung der Medikamentenpreise weitgehend wertlos seien, weil der Innovationszuschlag an die Pharmaindustrie jährlich 100 Millionen Franken betrage, wie dies der Beobachter behauptet hat.

In seiner Antwort erklärte Gesundheitsminister Didier Burkhalter, die Zahl von 100 Millionen Franken Kosten pro Jahr erscheine «wenig wahrscheinlich». 2009 seien 16 neue Präparate mit neuer Wirksubstanz in die Spezialitätenliste aufgenommen worden, davon hätten nur fünf Medikamente einen Innovationszuschlag zwischen 4,3 und 20 Prozent erhalten. Damit gab Burkhalter eine – wenn auch nur sehr vage – Antwort auf die Fragen des Beobachters. Sein Bundesamt für Gesundheit war zuvor nicht in der Lage, entsprechende Fragen des Beobachters zu beantworten.

Auch nach Burkhalters Antwort bleibt jedoch unklar, wie viele Medikamente heute den Innovationszuschlag erhalten und wie hoch dessen Kosten für das Gesundheitssystem sind. Burkhalter betonte aber: «Es muss daran erinnert werden, dass im Vergleich zu den erwähnten 16 im Jahr 2009 zugelassenen Medikamenten die Preise von 2280 Medikamenten im Jahr 2010 gesenkt worden sind. Diese Preissenkungen erlaubten im Bereich der Medikamente Kosteneinsparungen, die auf 400 Millionen Franken geschätzt werden.» (ve)