Der Bundesrat ist von den Ereignissen überrollt worden. Weil er Tragweite und Tempo der Entwicklung nicht sah, war er im Fall UBS, beim US-Steuerstreit und beim EU-Streit ums Bankgeheimnis zu Notaktionen und Spitzkehre genötigt. «Gouverner c’est prévoir», heisst es, «Regieren bedeutet Vorausschauen» – nichts davon bei der Schweizer Regierung.

Ihre Mitglieder gestehen selbst ein, dass sie überfordert waren. So witzelte Bundespräsident Pascal Couchepin in der «Zeit», der Bundesrat sei der letzte Sowjet. Es gebe immer wieder sehr gute Bundesräte, aber in Krisen zeigten sie Schwächen, «weil die Krise nicht ihrem Temperament entspricht». Auch Volkswirtschaftsministerin Doris Leuthard beklagte Mängel. Die Bundesräte hätten international zu wenige Partner, mit denen sie sich rasch austauschen könnten.

Beide Magistraten orten das Problem im politischen System. Damit stimmen sie mit Staatsrechtlern, Historikern und Politologen überein, die schon lange und jetzt erneut in den Medien monieren, der Bundesrat sei ein Schönwetter-Gremium. Laut dem Zürcher Verfassungsrechtler Daniel Thürer ist die Schweiz gut verwaltet, aber schlecht regiert. Und der Freiburger Historiker Urs Altermatt sagt: «Der Bundesrat ist mit seiner heutigen Struktur gar nicht geschaffen für internationale Krisen. Im Moment spielt die Musik schneller, als die Bundesräte marschieren können.»

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Haltbarkeit statt Tempo

Warum ist das so? Die Schweiz hat sich seit 1848 ganz auf Machtteilung, Dialog und Ausgleich ausgerichtet. Das ist richtig im Vielvölkerstaat, der nicht durch eine Sprache, Kultur und Konfession zusammengehalten wird und dessen Hauptsorge stets war, die gegensätzlichen Kräfte zu integrieren. Eine breite Kollegialregierung aus sieben Gleichberechtigten, starke Volksrechte und der Föderalismus liessen eine ausgeprägte Verhandlungsdemokratie entstehen. Sie produziert Beschlüsse von seltener Dauerhaftigkeit. Ist ein Entscheid gefällt, hält er Jahrzehnte. Beim Tempo dagegen ist das System unerreicht langsam. Früher war das kein Nachteil. Aber die Globalisierung hat den Politikrhythmus verschärft, rasant steigt die Zahl der internationalen Entwicklungen, welche die Schweiz betreffen. Das macht die Langsamkeit zum Handicap.

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Gerade im Krisenfall müsste die Regierung rasch und entschlossen handeln. Aber das System ist so angelegt, dass nicht herausragende Führer Bundesräte werden. Quoten und Formeln engen die Auswahl ein. Gewählt werden meist verhaltensunauffällige, mittelformatige Verwaltertypen, die durchgedient haben und die gerade anspruchsberechtigte Gruppe repräsentieren. Auch der Präsident hat als Primus inter Pares, als «Erster unter Gleichen», bloss eine formale, befristete Leitungsrolle. Das System unterbindet genau das, was die moderne Welt verlangt – Leadership, die Fähigkeit, strategisch zu handeln, um Ziele zu erreichen und Interessen zu wahren.

«Die Krise hat auch gezeigt, dass wir ein Kapazitätsproblem haben», sagt der Zürcher Staatsrechtler Georg Müller. Schon im Normalbetrieb seien die Bundesräte im Dauerengpass. Im Parlament müssten sie stets selbst präsent sein, ebenso in den Medien, und auch zu ausländischen Ministern könnten sie keine Beamten schicken. So bleiben sie vom Tagesgeschäft absorbiert und haben kaum Zeit, Konflikte zu erkennen und Perspektiven zu entwickeln. Hinzu kommt, dass im Siebenergremium der Konsens schwierig ist. Rainer Schweizer, Staatsrechtler an der Uni St. Gallen, wird deutlich: «Der Bundesrat kann die Anforderungen eines modernen Staates nicht erfüllen.» So erscheint die Regierung wie der Ältestenrat der letzten Mohikaner, die noch immer am Lagerfeuer sitzen und palavern, während ihre Welt längst untergegangen ist.

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Drei Varianten zur Verbesserung

Welche Reformen sind nötig? Eckpunkte sind zwei klassische Modelle: Das Präsidialsystem der USA, bei dem der Chef vom Volk gewählt wird und die Regierung führt; die Schweiz diskutierte mehrfach die Volkswahl des Bundesrats, aber ganz wechseln will niemand. Oder das System Britanniens, bei dem der Chef von der Parlamentsmehrheit gewählt wird und mit ihr regiert, gegen die Minderheit in der Opposition. Ein solches Modell wurde oft diskutiert, ist aber seit der Reintegration der SVP vom Tisch. Im Raum stehen andere Varianten.

Starker Präsident: Couchepin wärmte die Idee auf, dass «der Bundespräsident länger am Ruder sein sollte», zwei bis vier Jahre. Er würde vom Parlament gewählt und für Strategisches entlastet. Die befragten Experten finden dies sinnvoll, zweifeln jedoch, ob die Schweiz bereit wäre, einer Person deutlich mehr Macht zu geben. Der Präsident müsste nämlich die Politik und die Agenda bestimmen können. «Eine inhaltliche Führung würde das System nicht ertragen», glaubt Müller. Auch der Berner Politologe Hans Hirter zweifelt: «Es müsste im Bundesrat eine klare Unterordnung geben, das wäre ein Systembruch.»

Mehr Bundesräte: Ihre Zahl auf neun oder elf zu erhöhen brächte einfach Entlastung. Die Bundesräte müssten sich für Ministertreffen nicht mehr vierteilen und hätten ihre verkleinerten Departemente im Griff. Staatsrechtler Müller wendet jedoch ein: «Das Führungsproblem wird verschärft. Es gäbe Koalitionen, der Bundesrat wäre keine Kollegialbehörde mehr.»

Staatssekretäre: Leuthard holte die Idee der Staatssekretäre hervor, die eine zweite Regierungsebene bilden. Sie würden vom Parlament bestätigt und dürften die Bundesräte im Parlament und im Ausland vertreten. Die meisten Experten finden dies sinnvoll. Für Staatsrechtler Schweizer sind aber Konflikte programmiert, denn Staatssekretäre wären selbst Politiker, die sich öffentlich verkaufen wollten. Grösster Haken: Das Volk hat das Modell 1996 klar verworfen – mit dem Argument, Staatssekretäre blähten den Apparat übermässig auf.

Schon oft wurden Regierungsreformen geboren und beerdigt. Die Frage ist, ob der Leidensdruck nun gross genug ist. Politologe Hirter warnt auch davor, mitten in der Krise alles umzubauen und auf den Notfall auszurichten, der alle zehn Jahre eintritt. Er ist überzeugt: «Die Suppe wird nicht so heiss gegessen, wie sie angerichtet wurde.» Wie bei den Mohikanern am Lagerfeuer.