Kinder rennen im Innenhof einem Ball nach, an den Wänden stehen Männer aus Tunesien und Eritrea, diskutieren, gestikulieren, lachen. Sie teilen sich den Platz im Empfangs- und Verfahrenszentrum Kreuzlingen mit Bauarbeitern, die die Wände für den neuen Keller betonieren. Dort kommen die neuen Lagerräume hin. Das Erdgeschoss braucht man für Schlafsäle, denn das Zen­trum platzt aus allen Nähten.

Kreuzlingen ist nicht die einzige Baustelle im Asylwesen. Die fünf Empfangs- und Verfahrenszentren sind überfüllt, Gemeinden wehren sich mit Händen und Füs­sen gegen neue Asylsuchende. Die Verfahren dauern zu lange, die Rückführung klappt nicht. Ein Drittel der abgewiesenen Asylbewerber taucht unter.

Eine ernüchternde Bilanz. Doch wirklich schockierend ist, dass dieser Zustand schon seit 30 Jahren andauert.

Die Medienberichterstattung zum Asylwesen der vergangenen drei Jahrzehnte liest sich wie eine Chronik des Versagens. Im Januar 1981 trat das neue Asylgesetz in Kraft. Nur gerade zwei Jahre später berichten verschiedene Medien von Problemen und Missständen. Zentraler Kritikpunkt: Mit durchschnittlich drei Jahren dauerten die Verfahren zu lang. Davon versuchten «‹falsche› Flüchtlinge aus rein wirtschaftlichen Überlegungen heraus zu profitieren», so die Luzerner Tageszeitung «Vaterland». Zuvor hatte das «Journal de Genève» über Schwierigkeiten geschrieben, echte Flüchtlinge von blossen Wirtschaftsflüchtlingen zu unterscheiden, von den «Schlaumeiern». Der damalige Waadtländer Sozial­direktor Daniel Schmutz, SP, kannte das Rezept dagegen: «Das beste Mittel besteht in der Beschleunigung des Verfahrens.»

«Echte Flüchtlinge nicht gefährden»

Februar 2012. Im «Sonntag» äussert sich die grüne Aargauer Regierungsrätin Susanne Hochuli: «Es kommen Leute mit Asylgrund und Wirtschaftsflüchtlinge, die keinen Anspruch auf ein Bleiberecht haben. Entscheidend sind saubere und beschleunigte Verfahren.» Und ihr Thurgauer Amtskollege Claudius Graf-Schelling, SP, sagt: «Wir dürfen nicht Schlaumeier unterstützen. Wir dürfen die echten Flüchtlinge nicht gefährden.»

Die Kommentare gleichen sich aufs Wort. Dazwischen liegen 30 Jahre Flickschusterei: 30 Jahre, in denen Parteien die immergleichen Missstände kritisieren, Journalisten die immergleichen Schlagzeilen produzieren und Politiker eine Gesetzesänderung nach der anderen verabschieden – ohne nennenswerte Erfolge.

Aktuell will Justizministerin Simonetta Sommaruga die Sache mit Bundeszentren in den Griff bekommen, gemäss holländischem Vorbild (siehe Seite 28): In den Zen­tren sollen alle am Asylverfahren Beteiligten an einem Ort konzentriert werden.

Ähnliche Pläne hegte 1988 schon Elisabeth Kopp. Die damalige Justizministerin erachtete es laut «Wochenzeitung» (WOZ) als «zentral», dass die Aufenthaltsdauer von Asylsuchenden auf «drei bis vier Monate» begrenzt und «neu einzurichtende Bundeszentren» geschaffen würden.

Revision nach Revision nach Revision

Der Bundesrat entschied jedoch, diese Massnahme nur im Falle der Überlastung der Empfangsstellen zu ergreifen. Viel­sagen­der Titel seines Berichts: «Massnahmen zur Schlechterstellung von illegal eingereisten Asylbewerbern und zur Fernhaltung arbeitssuchender Ausländer vom Asylverfahren». Die Massnahmen scheinen nicht gegriffen zu haben, die «Fernhaltung» gelingt auch heute nicht.

Schon in den späten achtziger Jahren präsentierte der damalige Flüchtlingsdelegierte Peter Arbenz ein Schnellverfahren, mit dem ein Asylgesuch innert fünf Tagen entschieden werden sollte. Der Name: «Asylo­fix». Doch das Verfahren wurde wegen harscher Proteste nicht weiterverfolgt. Die Asylkoordination Schweiz kritisierte, Kopp und Arbenz hätten es fertiggebracht, dass die Asylpolitik so tief in der Sackgasse stecke wie nie: «Allen Beteuerungen zum Trotz haben die zahlreichen Gesetzes- und Verfahrensänderungen nichts gebracht.»

1989 hatte das Asylgesetz bereits zwei Revisionen hinter sich. Es schien noch über eine ganze Menge Verbesserungs­potential zu verfügen, denn jetzt drehten Migrationsbehörden und Politiker in ihrem Reformeifer erst richtig auf. Im Durchschnitt alle drei Jahre folgte eine weitere Revision. Bis heute sind es zehn. Kaum ein anderes Gesetz wurde innert so kurzer Zeit so häufig überarbeitet.

Die Sache mit den Ausschaffungen

Die dritte Revision zog das Parlament 1990 im Eiltempo durch, setzte sie per Dringlichkeitsverfahren in Kraft. Die Neuerungen sollten – man errät es – die Verfahren beschleunigen. 1999 wurde eine Total­revision fällig, der die Stimmbürger mit gros­ser Mehrheit ihren Segen gaben – wie auch einem neuen Dringlichen Bundes­beschluss: Auf ein Gesuch solle zum Beispiel nicht eingetreten werden, wenn ein Asylbewerber nicht innert 48 Stunden Dokumente zu seiner Identität vorlege oder wenn er eine falsche Identität vortäusche. «Jetzt hat man mit dem Dringlichen Bundesbeschluss wieder neue Bestimmungen kreiert, die bei den Bürgerinnen und Bürgern den Eindruck erwecken, man bekäme das Problem in den Griff. Das eigentliche Problem liegt beim Vollzug», sagte die damalige SP-Nationalrätin Regine Aeppli.

Dort liegt es immer noch. «Wir brauchen kürzere Verfahren und vor allem: umsetzbare Entscheide. Es bringt überhaupt nichts, wenn wir zwar einen Entscheid haben, diesen aber nicht vollziehen können, weil das betreffende Land die Asylbewerber nicht zurücknimmt», sagt Rolf Rossi, Asylkoordinator von Basel-Landschaft.

Das Problem der Ausschaffungen ist seit 20 Jahren bekannt – und ungelöst. Zum Beispiel Kosovo, 1994: 4500 abgewiesene Asylbewerber konnten nicht dorthin ausgeschafft werden, weil sich die Regierung querstellte. Vermutlicher Grund: Dem Präsidenten von Rest-Jugoslawien, Zoran Lilic, war ein Visum für die Einreise in die Schweiz verweigert worden. Die NZZ riet damals, man solle in der «Diskussion über Grundfragen der Asyl- und Ausländerpolitik, der Nord-Süd- und der West-Ost-Beziehungen» vorankommen, «bevor der Verwaltungs- und Fürsorgeapparat ein nächstes Mal überfordert und die politische Stimmung angeheizt wird».

Doch vorangekommen ist man keinen Schritt. Ende Februar 2012 konstatierte die Aargauer Regierungsrätin Susanne Hoch­uli: «Die Fremdenfeindlichkeit nimmt zu, weil zu viel schiefläuft.»

Zu viel Perfektionismus?

Wie ist es möglich, dass die Schweiz, in anderen Bereichen ein Musterbeispiel an Organisationskompetenz, ausgerechnet in der Asylpolitik solche Mühe bekundet?

Eine mögliche Antwort liegt in einem historisch begründeten Perfektionismus. In den frühen siebziger Jahren setzte eine kritische Diskussion über die Schweizer Flüchtlingspolitik während des Zweiten Weltkriegs ein. Tenor damals: Nie wieder dürfen an Leib und Leben bedrohte Menschen abgewiesen und in den Tod geschickt werden. Im Bemühen darum gab sich die Schweiz ein vergleichsweise grosszügiges Asylgesetz.

Das ging so lange gut, wie die Zahl der Asylsuchenden überschaubar blieb. Ende der siebziger Jahre kamen sie vor allem aus dem Ostblock – ihr Status als politische Flüchtlinge war unbestritten. Doch dann veränderten sich – unter anderem mit der aufkommenden Massenfliegerei – die Mi­gra­tionsströme. Für ein System, das ­darauf ausgelegt war, politische von wirtschaftlichen Fluchtgründen zu trennen, bedeuteten die Ströme eine totale Über­forderung. Die Flüchtlingsfrage wurde zum Spielball der politischen Pole. «Unehr­lichkeit und Heuchelei prägten die Debatte der letzten 30 Jahre. Wir haben uns die ganze Zeit nie offen der Tatsache gestellt, dass die globalen Migrationsströme unser viel zu kompliziertes Asylsystem über­fordern», sagt ein Migrationsexperte, der anonym bleiben will.

Wie kompliziert die Asylverfahren sind, lässt sich erahnen, wenn man das 500 Seiten dicke und 2,5 Kilo schwere «Handbuch Asylverfahren» des Bundes in Händen hält. Auch der von Justizministerin Simonetta Sommaruga in Auftrag gegebene «Bericht über Beschleunigungsmassnahmen im Asyl­bereich» kam vor einem Jahr zum Schluss, im Asylverfahren gebe es «zu viele Fälle mit komplizierter, schwer­fälliger und zeitlich verzögerter Zuteilung der Asylgesuche an die zuständigen BfM-Mitarbeitenden» sowie «zu viele In­struk­tions­mass­nahmen vor allem zu Beginn des Verfahrens». Gemeint ist, dass Asylbewerber in Empfangs- und Verfahrenszentren meist nur zur Person befragt werden. Für Fragen zu den Asylgründen müssen sie nach Wabern ins Bundesamt für Migration reisen.

«Durch und durch krank»

Trotz aller Kritik: Der «Beschleunigungsbericht», aber auch Probleme mit fordernd auftretenden Asylbewerbern aus Nordafrika sowie der Druck der Medien scheinen jetzt den Weg zu ebnen für eine offenere Debatte. Immer mehr Migrationsexperten und Politiker nennen heute Missstände beim Namen.

Den Anfang machte im Januar der von Justizministerin Sommaruga abgesetzte ehemalige Chef des Bundesamts für Migration. «Das Asylwesen ist durch und durch krank», konstatierte Alard du Bois-Reymond in der «NZZ am Sonntag». Die Kanäle des Schweizer Asylsystems seien durch Wirtschaftsflüchtlinge verstopft, wirklich Schutzbedürftige blieben im Heimatland, weil sie die hohen Reisekosten nicht aufbringen könnten. Eine radikale Reform mit einer Verkürzung der Verfahren von heute 1400 Tagen auf etwa 150 Tage, wie sie die Justizministerin anstrebe, gelinge nur, wenn zwei Voraussetzungen erfüllt seien: Das Bundesverwaltungs­gericht müsse einbezogen und die missbräuchliche Nutzung von Rechtsmitteln zur Verlängerung des Entscheidungsprozesses unterbunden werden.

Du Bois schliesst vorsichtig optimistisch: «Die Reformvorschläge sind auf dem Tisch, die Kommission des Ständerats hat den Beschleunigungsbericht einstimmig begrüsst.» Diese Analyse war du Bois’ letzter Beitrag zur Asyldebatte; er will öffentlich nicht mehr Stellung nehmen.

«Arbeits- und Abenteuermigration»

Wenige Tage später äusserte sich der Basler Migrationsexperte und Leiter der Basler Kantons- und Stadtentwicklung, Thomas Kessler, im «Tages-Anzeiger» in einem Interview unter dem Titel «Die Asylverfahren sind kafkaesk». Die Schweiz betreibe in der Asylpolitik einen riesigen Aufwand mit minimem Nutzen. «Das Asyl ist eigentlich für politisch verfolgte Personen gedacht. Die heutige Situation pervertiert den Flücht­lings­begriff. Wir haben Arbeits- und Aben­teuermigra­tion auf Kosten der wirklich Verfolgten.» Wenn die 80 Prozent der Asylsuchenden, die im Sinne unseres Asylgesetzes keine Flüchtlinge seien, trotzdem durchschnittlich 1400 Tage in der Schweiz blieben, sei das eine Belastung für alle.

«Ein Vertrag gilt in Afrika wenig»

Offene Worte. Für einige zu offen. «Thomas Kessler tritt ins Fettnäpfchen», titelte die «Basler Zeitung», und das junge grüne Bünd­nis forderte eine Entschuldigung. Support erhielt Kessler jedoch von der Basler CVP: «Recht hat er», titelte sie ihr Communiqué, und auch die GLP Basel begrüsste «die klaren Worte». Kessler selber meldet sich zum Asylwesen nicht mehr öffentlich zu Wort, weil der Diskurs erheblich an Qua­lität gewonnen habe und in der nationalen Politik konstruktiv angekommen sei.

Dabei wäre seine Vision zumindest wert, breit diskutiert zu werden. Kessler will den Hebel in den Herkunfts- und Transitländern der Asylsuchenden ansetzen. Dabei kritisiert er den Glauben hiesiger Behörden an Stem­pel und Verträge, wenn es um Rückführungen gehe. Ein Vertrag gelte in Afrika wenig. Wichtig seien persönliche Be­ziehungen und Freunde an den richtigen Stellen. Noch wichtiger für Kessler: Abbau von Handelshemmnissen, damit betroffene Länder ihre Waren billiger in die Schweiz exportieren können. Das würde mehr helfen als die bisherige Drohpolitik.

Vorbild Niederlande: Es geht auch schneller


In den neunziger Jahren nahmen auch in den Niederlanden die Asylgesuche massiv zu – bis auf rund 50'000 jährlich. Damals entwickelten die Niederländer ein Asylverfahren, das innerhalb von 48 Stunden zum Entscheid führte.

Per Juli 2010 ist das Verfahren um eine Vorbereitungsphase verlängert worden, um es sicherer und fairer zu machen. Da alle Beteiligten, von Bundesmitarbeitern über Hilfswerksvertreter, Juristen, Länderspezialisten und Dolmetscher, in den vier grossen Zen­tren des Landes unter einem Dach arbeiten, dauern die Verfahren massiv weniger lang als in der Schweiz.

Jeroen de Graaf, Direktor Internationale Aufgaben, warnt davor, die Anzahl Asyl­anfragen mit der Verfahrensdauer in Verbindung zu bringen – dennoch sprechen die Zahlen eine klare Sprache: Die Niederlande hatten 2011 noch 11'600 Asylgesuche. (sl)