Frankreich will nicht, Polen und Ungarn waren schon immer dagegen: Ein Verteilschlüssel für Flüchtlinge findet immer weniger Rückhalt in der EU. Einzelne Länder setzen auf Obergrenzen, Zäune und eine geschrumpfte EU – eine ohne Griechenland.

Für Thomas Borer ist die euro­päische Flüchtlingspolitik gescheitert. «Die Schweiz sollte jetzt eine Obergrenze für Asylsuchende definieren», sagt der frühere Schweizer Botschafter in Deutschland. Als promovierter Völkerrechtler weiss er, dass ein Richtwert für Flüchtlingszahlen kaum durchsetzbar ist: «Das ist rechtlich und praktisch sehr fraglich. Wenn Europa aber dieses Jahr nicht wieder über eine Million Flüchtlinge aufnehmen will, muss man der von Angela Merkel propagierten Willkommenspolitik etwas entgegensetzen», sagt Borer.

Auch der Zuger CVP-Nationalrat Gerhard Pfister fordert, dass sich der Bundesrat auf eine Obergrenze vorbereitet. Er nennt sogar eine konkrete Zahl: 25'000. «Zurzeit nehmen Österreich und Deutschland ihre Verantwortung zwar noch wahr und schicken Flüchtlinge nicht einfach weiter in die Schweiz. Das könnte sich aber rasch ändern.» Die Debatte ist definitiv in der Schweiz angekommen, nachdem ­Österreich als erstes EU-Land 37'500 Gesuche als Maximum fürs laufende Jahr festgelegt hat. Mehrere Länder kontrollieren zudem systematisch ihre Grenzen.

In grossen Teilen Europas ist die Willkommenskultur einem Schwarzpeterspiel gewichen: Echte Flüchtlinge ja, aber aufnehmen soll sie möglichst der Nachbar. Länder wie Ungarn und Polen weigerten sich zunächst, überhaupt Flüchtlinge zu akzeptieren. ­Polen signalisierte kürzlich, doch noch einige aufzunehmen – maximal 400 Personen. Zum Vergleich: In der viel kleineren Schweiz wurden letztes Jahr hundertmal mehr Gesuche gestellt.

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Die EU droht als Ganzes zu scheitern

Die Frage wird dringlicher: Gelingt es der EU in nützlicher Frist, die Gräben in der Flüchtlingsfrage zuzuschütten? «Wenn das nicht geschieht, werden einzelne Staaten weiterhin autonom Landesgrenzen schliessen oder Obergrenzen für Flüchtlinge definieren», sagt der Migrationshistoriker Gianni D’Amato von der Uni Neuenburg. Solche Massnahmen führten zu Abflussbewegungen in jene Länder, die keine Grenzen festlegen. «Das ist die Erosion einer koordinierten europäischen ­Politik, das Scheitern des Dublin-­Abkommens. Jetzt droht auch das Scheitern der EU, sollte sie nicht in der Lage sein, in ­einer Krisensituation ­eine gangbare Strategie zu finden.»

D’Amato ist kein Schwarzmaler. Selbst führende EU-Politiker prophezeien inzwischen dramatische Folgen, wenn Europa sich nicht in Kürze ­einige. Mitte März treffen sich die Staats- und Regierungschefs zu einem weiteren Gipfel in Brüssel. Das sei die letzte Möglichkeit für eine europäische ­Lösung, beschwört der polnische EU-Ratspräsident Donald Tusk. «Wenn das nicht gelingt, stehen wir vor einem Kollaps des Schengen-Raums.» Die EU als politisches Projekt drohe zu scheitern, wenn die EU-Grenzen weiterhin durchlässig blieben. Die Schweiz wird am Gipfel nur Zaungast sein. Justiz­ministerin Simonetta Sommaruga unterstützte aber bereits letzten Sommer eine Quotenlösung.

Natürlich wird die EU auch nach dem Gipfel weiter über Verteilschlüssel, Grenzsicherung und Asylverfahren verhandeln müssen. Dennoch sind die Warnungen von Tusk mehr als ­Vor-Gipfel-Rhetorik. Wenn es wärmer wird, dürften auch die Flüchtlings­zahlen wieder stark steigen. Im Januar hatten es 65'775 Menschen übers Meer nach Europa geschafft. Das sind über zwei Drittel weniger als im Rekord­monat Oktober – aber zwölfmal mehr als im Januar 2015.

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Blutige Kämpfe stehen noch bevor

Über 30'000 Menschen sind in den vergangenen Wochen allein aus der umkämpften syrischen Stadt Aleppo an die Grenze zur Türkei geflohen, wo die Lager überfüllt sind. Die Uno verlangte im Februar, die Grenzen aus humanitären Gründen zu öffnen. Die Türkei aber will die Flüchtlinge weiterhin auf syrischem Boden versorgen.

300'000 Menschen leben noch in Aleppo, fast täglich fallen Bomben des Assad-Regimes und den verbündeten Russen. Aufständische sollen so vertrieben werden. Und Assad kündigte an, in den nächsten Wochen die Millionenstadt Mossul im Irak anzugreifen, die sich im eisernen Griff des Islamischen Staats befindet. Aleppo wie Mossul sind vom kürzlich angekündigten Waffenstillstand ausgenommen.

Innereuropäische Verwerfungen erhöhen den Druck auf die EU zusätzlich. In fast allen Ländern gewinnen rechts­populistische Bewegungen an Boden, die zusätzliche Flüchtlinge grundsätzlich ­ablehnen, die Willkommenskultur bekämpfen. Diese steht aber nicht nur für fragwürdige politische Signale, sondern auch für die immense Hilfsbereitschaft der europäischen Bevölkerung. Sie macht eine menschenwürdige Betreuung der Flüchtlinge in vielen Ländern erst möglich. Wenn diese Bereitschaft erodiert, verliert Europa sein vielleicht wichtigstes Kapital in der Flüchtlingskrise: die Integrationsfähigkeit. Weitere Flüchtlinge werden ohnehin kommen, mit oder ohne Obergrenzen.

Im September hatte die EU beschlossen, 160'000 Flüchtlinge solidarisch zu verteilen. Es blieb reine Rhetorik: Bis Ende Januar sind nur gerade 414 Personen in andere EU-Staaten gebracht worden.

Vor allem osteuropäische Staaten wehren sich gegen einen Verteilschlüssel – und jetzt auch Frankreich. Griechenland und Italien stehen unter Druck, weil sie ankommende Flüchtlinge oft nicht registrieren. Von den fünf geplanten Empfangszentren – sogenannten Hotspots – auf den griechischen Inseln ist nur jener auf ­Lesbos voll einsatzbereit. In Italien haben erst zwei von sechs Hotspots die Arbeit aufgenommen.

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«Armselige» Fortschritte der EU

Das Hauptproblem – die Verteilung der Flüchtlinge auf Europa – ist ungelöst, die Fortschritte bezeichnete EU-Migra­tions­kommissar Dimitris Avramo­poulos als «armselig». Das im Dublin-Vertrag vorgesehene Verfahren, wonach jener Staat, in den ein Flüchtling zuerst einreist, auch das Asylverfahren durchführen muss, ist zur Makulatur verkommen.

Eine formelle Aufhebung oder ein ­Austritt der Schweiz aus dem Abkommen hätte dennoch schwerwiegende Folgen. Asylsuchende, die in einem anderen Land abgelehnt werden, könnten dann in der Schweiz ein zweites Gesuch stellen. Das wäre ein Rückfall in die frühen 90er-Jahre, als ein europaweiter Wettbewerb um die unattraktivsten Bedingungen für Flüchtlinge herrschte. Das Kalkül: Die Flüchtlinge sollten sich möglichst für ein anderes, attraktiveres Land entscheiden. Die Schweiz gab ihnen zum Beispiel Migros-Gutscheine statt Bargeld ab, damit sie kein Geld mehr an Verwandte im Heimatland überweisen konnten. Unterstützer der Flüchtlinge wechselten solche Gutscheine aber im grossen Stil wieder in Bargeld um. Der europaweite Verdrängungskampf war mit ein Grund für plötzliche Schwankungen bei den Gesuchszahlen und verursachte hohe Kosten für das Herauf- und Herunterfahren der ­Kapazitäten im Asylsystem. Ein Zustand, den sich kaum jemand zurückwünscht.

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«Ein europaweiter Verteilschlüssel ist der richtige Ansatz», sagt der grüne Nationalrat Balthasar Glättli aus Zürich. «Allerdings ist es zu simpel, die Flüchtlinge einfach proportional zur Einwohnerzahl zu verteilen. Die wirtschaftliche Situation eines Landes sollte auch eine Rolle spielen.»

«Eine brandgefährliche Diskussion»

Für Marcel Berlinghoff ist die Frage nach einer Obergrenze «eine Symboldiskus­sion, aber eine brandgefährliche.» Man schüre bei denjenigen Leuten Erwartungen, die das Gefühl haben, überrannt zu werden, sagt der Historiker am Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien an der Universität Osnabrück. «Solange man aber nicht konkret sagen kann, wie man so eine Obergrenze durchsetzen würde, ohne internationales Recht zu verletzen, sollte man auch nicht das Gefühl vermitteln, die Flüchtlings­zuwanderung so stoppen zu können.»

«Asylgesuche lassen sich nicht kontingentieren, das widerspricht zwingendem Menschenrecht», sagt Mario Gattiker. Der Direktor des schweizerischen Staatssekretariats für Migration setzt auf eine andere Strategie: «Wir behandeln schwach begründete Gesuche und Dublin-Verfahren möglichst rasch und setzen auf konsequenten Wegweisungsvollzug.» Ein wei­teres Ziel: keine unregistrierten Asyl­suchenden in der Schweiz zu haben. Alle Gesuchsteller werden laut Gattiker innerhalb von drei Wochen registriert.

Dramatischer ist die Lage in Deutschland: Zu 450'000 registrierten Asylsuchen­den kamen 2015 über 300'000 unregistrierte hinzu, so Schätzungen. In der Schweiz weist die Asylstatistik letztes Jahr 5347 sogenannte «unkontrollierte Abreisen» aus – abgewiesene Gesuchsteller, die möglicherweise gar nie ausgereist sind.

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Wie viele Flüchtlinge im laufenden Jahr in die Schweiz kommen werden, ist schwer abzuschätzen: «Weniger als 40'000 ist unwahrscheinlich, mehr ist gut möglich», sagte Gattiker im Januar. 2015 hatte sich die Zahl der in der Schweiz eingereichten Asylgesuche sprunghaft auf rund 40'000 erhöht, im Vorjahr waren es knapp 24'000 gewesen. Aktuell sind es 4,9 Gesuche auf 1000 Einwohner – «damit gehören wir zu den wichtigsten Zielländern der Flüchtlinge», sagt Gattiker. Zum Vergleich: Der Durchschnitt aller EU-Länder liegt bei 2,6 Gesuchen auf 1000 Einwohner. Ein Viertel der Gesuche in der Schweiz wurde von Eritreern gestellt, ein Fünftel von Afghanen.

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Was geschieht mit dem 37'501. Flüchtling?

Österreich will an seiner Obergrenze von 37'500 Flüchtlingen festhalten. Doch bereits die Wortwahl zeigt, dass keiner recht weiss, was diese Grenze bedeuten soll: Der sozialdemokratische Bundeskanzler Werner Faymann spricht lieber von einem «Richtwert», den er aber nicht als flexibel verstanden haben möchte. Wird der 37'501. Gesuchsteller also zurückgewiesen oder nicht? Gilt die Grenze auch für Minderjährige oder Schwangere?

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Österreich denkt bereits einen Schritt weiter: an eine militärisch gesicherte Schrumpf-EU. Um die Balkanroute zu kontrollieren – und falls nötig zu schlies­sen –, ist das Land bereit, Soldaten nach Mazedonien und Serbien zu schicken. Das kündigte Aussenminister Sebastian Kurz (ÖVP) Anfang Februar an – falls es Griechenland nicht endlich gelänge, die EU-Aussengrenze zu schützen. Militärische Alleingänge einzelner EU-Länder? Allein der Gedanke birgt so viel Zündstoff, dass der nächste EU-Gipfel verbindliche Ergebnisse bringen muss.

Wer ist ein Flüchtling?

Flucht vor Krieg wäre wohl der überzeugendste Grund, als «echter Flüchtling» anerkannt zu werden – wenn man die Bevölkerung fragen würde. Doch die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 ­erwähnt Krieg nicht als Anerkennungsgrund. Zwar werden Kriegsvertriebene heute nicht einfach zurückgeschickt. Die Länder gehen aber sehr unterschiedlich mit ihnen um. Die EU räumt Kriegsvertriebenen ähnliche Rechte ein wie anderen anerkannten Flüchtlingen. In der Schweiz dagegen werden sie meist zu «vorläufig Aufgenommenen», die das Land nach Besserung in der Heimat wieder verlassen müssten. Die Uno hat die Schweiz wegen dieser Schlechterstellung mehrfach kritisiert. In Deutschland werden heute 94 Prozent der syrischen Flüchtlinge anerkannt, in der Schweiz sind es nur 35 Prozent.

KONTRA – «Für Menschenrechte gibt es keine Obergrenze» – Balthasar Glättli, Nationalrat Grüne

Beobachter: Was bedeuten Obergrenzen und Zäune in europäischen Ländern für die Schweiz?
Balthasar Glättli: Das kommt darauf an. Praktisch gesehen spielt es eine Rolle, wie diese Länder geografisch liegen. Politisch gesehen geben solche Beschlüsse denjenigen Auftrieb, die am liebsten vorsorglich den Notstand ausrufen möchten. Natürlich können solche Grenzen Änderungen der Migrationsrouten zur Folge haben.

Beobachter: Braucht die Schweiz ebenfalls eine Obergrenze für Asyl­suchende?
Glättli: Nein. Da zitiere ich gern die Bundessprecherin der österreichischen Grünen, Eva Glawischnig: «Für Menschenrechte gibt es keine Obergrenze.»

Beobachter: Welche Steuer­mechanismen sind sonst sinnvoll?
Glättli: Obwohl ich Vorbehalte habe, finde ich es gut, dass die Asylverfahren beschleunigt worden sind. So wissen die Betroffenen schneller, woran sie sind. Das ist gut für die, die bleiben, und es ist auch fairer für jene, die die Schweiz sowieso wieder hätten verlassen müssen.

Beobachter: Kann und soll sich die Schweiz als Nicht-EU-Land verstärkt für einen europäischen Verteilschlüssel einsetzen, zum Beispiel an einer inter­nationalen Konferenz?
Glättli: Das tut sie und sollte es noch stärker tun. Ich fände einen europaweiten Verteilschlüssel auch gut. Allerdings ist es zu simpel, einfach proportional zur Einwohnerzahl zu verteilen. Die wirtschaftliche Situa­tion eines Landes sollte auch eine Rolle spielen.

Beobachter: Die Flucht vor Krieg kommt in der Flüchtlingsdefinition der Flüchtlingskonvention nicht vor. Darum werden Betroffene in der Schweiz nur vorläufig aufgenommen. Ist das ein Fehler? Müsste die Flüchtlingsdefinition revidiert werden?
Glättli: Ich finde die Flüchtlingsdefinition auch kontraintuitiv – viele Leute stellen sich unter dem Begriff «Flüchtling» eben genau Menschen vor, die vor einem Krieg fliehen. Vielleicht müsste man den Begriff erweitern. Ich habe zudem die Erfahrung gemacht, dass konkrete Beispiele für viel Solidarität sorgen. Wenn ich Leuten das Schicksal einer Familie schildere, die vor einer sich nähernden Armee flüchtet, hat noch nie jemand gesagt: «Das sind aber doch gar keine richtigen Flüchtlinge.»

Beobachter: Schweden und Österreich planen gross angelegte Ausschaffungen. Braucht es das in der Schweiz auch?
Glättli: Nein. Ich finde, man sollte auf der anderen Seite eine Linie ziehen: Wer soundso viele Jahre hier ist, hier lebt, schulpflichtige Kinder und ein soziales Netzwerk hat und keine schweren Verbrechen beging, sollte automatisch die Aufenthaltsbewilligung bekommen.

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PRO – «Wir kommen nicht um eine Obergrenze herum» – Gerhard Pfister, Nationalrat CVP

Beobachter: Was bedeuten Obergrenzen und Zäune in europäischen Ländern für die Schweiz?
Gerhard Pfister: Sie zeigen, dass Europa nicht in der Lage ist, seine eigenen Abmachungen und Verträge einzuhalten. So ist das Dublin-Abkommen seit Monaten faktisch ausser Kraft, und die Aussengrenze Europas ist nicht geschützt. Deshalb greifen immer mehr Länder zur Selbsthilfe, um wenigstens einigermassen die Situation im eigenen Territorium regeln zu können. Dazu gehören Grenzkontrollen und Obergrenzen.

Beobachter: Braucht die Schweiz auch eine Obergrenze für Migranten?
Pfister: Heute noch nicht, weil Österreich und Deutschland Migranten nicht einfach in die Schweiz weiter­schicken, sondern versuchen, ihre Verantwortung wahr­zunehmen. Aber das kann sich bald ändern, und dann wird die Schweiz nicht darum herumkommen, eine Obergrenze einzuführen. Der Bundesrat sollte sich darauf vorbereiten.

Beobachter: Wie hoch soll die Obergrenze Ihrer Ansicht nach sein, und wie soll sie konkret umgesetzt werden?
Pfister: Wenn man alle Migranten solidarisch auf alle europäischen Staaten verteilen würde, proportional zur Bevölkerungsstärke eines Landes, käme die Schweiz derzeit auf rund 25'000 Migranten.

Beobachter: Wen soll die Schweiz in Zukunft aufnehmen? Kriegsflüchtlinge? Bedrohte und andere Schutzbedürftige?
Pfister: Diese Frage ist eher illusorisch, weil die Schweiz gar nicht mehr entscheiden kann, wen sie aufnehmen will …Aber wenn sie entscheiden könnte, sollte sie den Fokus stärker auf schutzbedürftige Personen legen.

Beobachter: Die Flucht vor Krieg kommt in der Flüchtlingsdefinition der Flüchtlingskonvention nicht vor. Darum werden Migranten in der Schweiz nur vorläufig aufgenommen. Ist das falsch? Müsste man die Flüchtlingsdefinition revidieren?
Pfister: Das ist eine interessante Frage. Ein wesentliches Problem: Der Flüchtlings­begriff wurde – meines Wissens – nach den Erfah­rungen des Holocaust konzipiert. Die heutige Migration respektive deren Ursachen sind damit nicht richtig abgebildet: Die zwei stärksten Hauptmotive für Migration sind a) Suche nach einer wirtschaftlichen Perspektive, b) Flucht vor einer Kriegssituation. Die vorläufige Aufnahme ist an sich richtig: Sie gibt «vorläufig» Schutz, bis der Krieg im Herkunftsland beendet ist. Dann müssen die Menschen wieder zurück. Die Rückführung wird aber immer schwieriger, auch weil die Situation im Herkunftsland sich nicht verbessert.

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Autoren: Susanne Loacker und Peter Johannes Meier
Bild: Getty Images
Infografiken: Anne Seeger und Andrea Klaiber (Quellen: SEM, UNHCR, European Commission)