Alles in Ordnung, die flankierenden Massnahmen gegen Lohndumping und Lohndruck greifen – so lautet der Tenor beim Bund seit Einführung der Personenfreizügigkeit. Und auch die Wirtschaftsvertreter verbreiten ungehemmt die Mär von der Wirksamkeit. Aus dem Hause Economiesuisse etwa tönte es noch vor zwei Monaten: «Die Erfahrungen haben gezeigt, dass die flankierenden Massnahmen ein funktionierendes und wirksames Instrument sind, um die Lohn- und Arbeitsbedingungen zu überprüfen und durchzusetzen.»

Zu einem ganz anderen Schluss kommt nun die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrats (GPK-N): Die Behauptung, die flankierenden Massnahmen zeigten Wirkung, lasse sich nicht durch Fakten stützen, heisst es in ihrem kürzlich veröffentlichten Bericht. Denn die vom Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) und vom Bundesrat dazu herbeigezogenen Daten seien «unvollständig, von mittelmässiger Qualität und nur schwer miteinander vergleichbar».

Der Bericht basiert auf der Auswertung der Parlamentarischen Verwaltungskon­trolle, die als unabhängige Instanz die wissenschaftlichen Grundlagen bereitstellte.

Das Ergebnis ist ernüchternd. Kein Lohndruck? Und ob! Und das nicht zu knapp: Zwischen zwei und vier Prozent tiefere Löhne hätten Arbeitnehmer zwischen 2004 und 2008 bei einem Stellenwechsel in Kauf nehmen müssen, analysiert der St. Galler Professor Fred Henneberger. Er wertete im Auftrag der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle die Lohnstruktur­daten der Jahre 2004, 2006 und 2008 von je 1,5 Millionen Arbeitnehmenden aus. «Wenn bei den angestammten Arbeitnehmern die Reallöhne stagnieren oder sogar sinken und Neueingestellte von Anfang an weniger erhalten, haben wir eindeutig Lohndruck», sagt er. «Das lässt sich nicht schönreden» (siehe Nebenartikel «Es betrifft auch Schweizer»).

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Von Lohnabschlägen betroffen waren nicht nur Ausländer, die in den Grenz­regio­nen Arbeit fanden, sondern auch Schweizerinnen und Schweizer fernab der Grenze. Selbst Banker und Versicherungs­fachleute verdienten bei einem Jobwechsel weniger. Am härtesten aber trifft es die traditionellen Tieflohnbranchen.

Arbeiter müssen ihre Bankkarte abgeben

Lohndruck der besonderen Art erfuhren etwa die italienischen Arbeiter von der Baustelle des Kulturzentrums in Lugano. Sobald ihr Lohn Ende Monat auf dem Konto lag, kam der Stellenvermittler aus ihrer italienischen Heimat auf die Baustelle und zog ihre Bancomatkarten samt Pin ein. Damit hob er bis zu ein Drittel des Monatslohns gleich wieder ab – als «Vermittlungsgebühr» für den Job in der Schweiz.

Der Clou dabei: Nach aussen schien alles in Ordnung. In den Arbeitsverträgen der italienischen Arbeiter war der gesetzlich vorgeschriebene Mindestlohn eingetragen, die Lohnabrechnungen stimmten ebenfalls. Nachdem die Gewerkschaft Unia den Missbrauch aufdeckte und Anzeige erstattete, ermittelt die Staatsanwaltschaft.

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Glaubt man der Unia, so ist dieser Trick nur einer von vielen, mit dem die flankierenden Massnahmen umgangen werden. Theoretisch stehen den Kantonen zwar verschiedene Instrumente gegen Lohndumping zur Verfügung. Die Umsetzung ist allerdings schwierig bis kaum realisierbar. Stellt zum Beispiel ein Kanton in einem Wirtschaftszweig ohne Gesamtarbeitsvertrag besonders viele Verstösse fest, kann das zuständige Kontrollorgan, die tripartite Kommission, für diesen Bereich einen Normalarbeitsvertrag mit festgeschriebenem Minimallohn erlassen (siehe unten: «Die wichtigsten Begriffe»). «Allerdings wird das in der Deutschschweiz meist nicht gemacht», klagt Daniel Lampart, Chefökonom des Schweizerischen Gewerkschaftsbundes: «Und ohne Mindestlöhne kann man Arbeitgeber, die Löhne drücken, nicht zur Rechenschaft ziehen.» Bislang haben nur die Kantone Genf, Tessin und Wallis zu diesem Mittel gegriffen. Und die Wirkung blieb erst einmal aus: Am 24. März beschwerten sich die Genfer Behörden in einem Brief an den Bundesrat, dieses Instrument tauge wenig, da Sanktionen nur bei ausländischen Arbeitgebern möglich sind. Nun verlangt Genf vom Bundesrat entsprechende gesetzliche Grund­lagen. Mit Erfolg – falls das Parlament mitspielt: Eine Nachbesserung des Gesetzes ist in der Vernehmlassung.

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Stichprobe: 90 Prozent Dumpinglöhne

Nicht im Gesetzesentwurf findet sich ein Punkt, der für die Gewerkschaften unverzichtbar ist: die Solidarhaftung. Hinter dem sperrigen Begriff steckt eine Gesetzeslücke. Zwar ist es heute durchaus üblich, dass sich Firmen in Verträgen verpflichten, die GAV-Mindestlöhne zu bezahlen. Sobald sie den Auftrag aber an Subunternehmer weitergeben, können sie ihre Hände im Falle eines Verstosses in Unschuld waschen.

So geschehen auf der Grossbaustelle für das neue Verwaltungszentrum des Sicherheits- und Justizdepartements in St. Gallen. Dort verdienten polnische Gipser brutto gerade mal 3000 Franken. Im GAV ist aber ein Mindestlohn von knapp 5000 Franken festgelegt. Recherchen des «St. Galler Tagblatts» zeigten: Der vom Kanton beauftragte Betrieb hatte die Arbeit an einen Sub­unternehmer weitergegeben. Dieser hatte den Auftrag an ein weiteres Unternehmen weitergereicht, die schliesslich die polnischen Arbeiter angestellt hatte – zu Dumpinglöhnen. Der Chef dieser letzten Firma in der Kette ist plötzlich nicht mehr erreichbar, und weder die ursprünglich beauftragte Firma noch der Kanton wollen die Verantwortung übernehmen. «Genau wegen solcher Fälle fordern wir eine Solidarhaftung», sagt Unia-Sprecher Nico Lutz.

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Die Arbeitgeber, allen voran der Baumeisterverband, wehren sich vehement dagegen. «Damit würde ja ein Unternehmer für die Verfehlungen eines anderen bestraft», sagt Vizedirektor Martin A. Senn. Eine Einigung mit der Unia, die die Solidarhaftung unbedingt in einem neuen Landes­mantelvertrag verankert haben will, dürfte ein schwieriges Unterfangen werden.

Löhne zu drücken ist erschreckend einfach. Gerade in Tieflohnbranchen finden sich viele ausländische Arbeitskräfte, für die ein schlechtbezahlter Job in der Schweiz immer noch besser ist, als in der Heimat arbeitslos zu sein. Beispiel Eisenleger: Bei einer Kontrolle von 44 Betrieben im Waadtland fand die paritätische Kommission gerade einmal vier Firmen, die den Mindestlohn von Fr. 25.35 pro Stunde bezahlten. Die grosse Mehrheit der Arbeiter erhielt Dumpinglöhne zwischen 16 und 20 Franken.

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Eisenlegen gehört zu den sogenannten Fokusbranchen. In diesen vermutet die tripartite Kommission des Bundes ein grösstmögliches Missbrauchsrisiko, und daher werden sie für eine gewisse Zeit vorrangig kontrolliert. Es sind auch Bereiche, in denen viele entsandte Arbeitnehmer beschäftigt sind, also ausländische Arbeiter, die von ausländischen Firmen in der Schweiz angestellt sind. Diese sogenannten Entsendebetriebe werden am häufigsten unter die Lupe genommen: Neun von zwölf Millionen Franken, die der Bund jährlich für die Umsetzung der flankierenden Massnahmen zur Verfügung stellt, fliessen in diese Kontrollen – und damit in die Überwachung von Jobs, die gerade mal 0,5 Prozent des gesamten Arbeitsvolumens in der Schweiz ausmachen. Die Kontrollen konzentrierten sich auf einen «sehr engen Bereich», kritisiert denn auch die GPK-N. Das sei «problematisch».

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Kantone sorgen selbst für die Dunkelziffer

Dass überhaupt kontrolliert wird, ist – flankierende Massnahmen hin oder her – alles andere als selbstverständlich. Die Kantone haben bei der Umsetzung viel Spielraum, und den nutzen sie auch weidlich aus. Das beginnt schon bei den Kontrollen der sogenannten Entsendemeldungen, also der Anmeldung von ausländischen Arbeitnehmern beim Kanton. Während in gewissen Kantonen angeblich gar keine Verstösse gegen die Meldepflicht registriert werden, sind es in anderen Kantonen 100 Prozent.

Kommt hinzu: Verstösse, die mit einem Schlichtungsverfahren «in Ordnung» gebracht wurden, erscheinen in vielen Kantonen gar nicht erst in der Statistik. Nur 16 Prozent aller festgestellten Verstösse würden den Kantonen gemeldet, stellt auch die GPK-N in ihrem Bericht erstaunt fest: «Von den ohnehin bereits sehr wenigen weitergeleiteten Verstössen stammen überdies 86 Prozent aus nur gerade fünf Kan­tonen. Und 58 Prozent beziehen sich auf ein und denselben GAV», heisst es weiter. Welche fünf Kantone «tüchtig» waren respektive welche nicht, bleibt aber geheim.

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Die Missstände gehen so weit, dass sogar eine schweizweit gültige Definition dessen fehlt, was unter Lohndumping überhaupt zu verstehen sei. Das hat ein Wirrwarr an Reglementen zur Folge – zum alleinigen Nutzen der Firmen. In gewissen Kantonen gilt nur das unterste Viertel der Lohnskala als missbräuchlich, andere Kantone ziehen die Linie bei 500 Franken unter Richtlohn, wiederum andere tolerieren auch schon mal einen Abschlag von bis zu 20 Prozent.

Kein Kommentar vom Staatssekretariat

Arbeitsmarktspezialist Fred Henneberger kann diesen Freibrief zum Lohndumping nicht verstehen: «Es kann nicht angehen, dass jeder Kanton in weitgehend freiem Ermessen bestimmt, wie gross der Missbrauch sein muss, um als solcher zu gelten», kritisiert er. Hinzu kommt: Es ist nicht einmal garantiert, dass Firmen, die Auf­lagen verletzt haben, im nächsten Jahr automatisch wieder kontrolliert werden.

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Und was sagt das Staatssekretariat für Wirtschaft zu alledem? «Natürlich gibt es da und dort Verbesserungspotential, etwa in der einen oder andern paritätischen Kommission», so Seco-Bereichsleiter Peter Gasser. «Wir sind aber, bei aller Selbstkritik, nach wie vor der Meinung, dass die flankierenden Massnahmen grundsätzlich funktionieren.» Den GPK-Bericht will er nicht kommentieren: «Der Bundesrat wird Ende Januar dazu Stellung nehmen.»

Die wichtigsten Begriffe

Flankierende Massnahmen
Steuerungsmittel gegen Lohndruck und Lohndumping – eingeführt im Zuge der Personenfreizügigkeit. Sie sollen sicherstellen, dass ausländische Firmen, die Arbeitskräfte in die Schweiz entsenden, sich an die hiesigen Lohnbedingungen halten und dass Schweizer Arbeitgeber keinen Unterschied zwischen in- und ausländischen Arbeitnehmern machen.

Gesamtarbeitsvertrag (GAV)
Es gibt 37 allgemeinverbindliche gesamtschweizerische GAV sowie 34 kantonale. Rund 20 Prozent der Erwerbstätigen sind einem solchen GAV unterstellt.

Paritätische Kommissionen
Sie kontrollieren GAV-Branchen und setzen sich aus Vertretern der Arbeitgeber und der Gewerkschaften zusammen.

Tripartite Kommissionen
Hier sind Arbeitgeber, Gewerkschaften sowie Behörden vertreten. Aufgabe: Kontrolle der Betriebe in Branchen ohne GAV. Bei wiederholten Verstössen können sie Sanktionen verhängen – allerdings nur gegen ausländische Betriebe.

Meldepflichtige Kurzaufenthalter
Sie werden von ausländischen Arbeit­gebern vorübergehend in die Schweiz entsandt und müssen nach einer ge­wissen Frist wieder ausreisen. 2010 zählte man 147'116 von ihnen.

Übrige EU/Efta-Ausländer
Aus­länder, die einen Vertrag mit einer Schweizer Firma über mindestens ein Jahr vorweisen können, erhalten eine Aufenthaltsbewilligung für fünf Jahre.

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Lohndumping: In diesen Branchen wurden viele Firmen überführt

Die Grafik zeigt die im Jahr 2009 am häufigsten kontrollierten Branchen mit einem Gesamtarbeitsvertrag in der Schweiz sowie die Anzahl Fälle, in denen jeweils Lohndumping aufgedeckt wurde. Die Kontrollen wurden durch die Paritätischen Kommissionen der Kantone durchgeführt.