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EinbürgerungDas Kreuz mit den Schweizermachern

Bild: Getty Images

Kein Land in Europa bürgert so wenige Menschen ein wie die Schweiz. Nirgends ist das Verfahren derart kompliziert und langwierig. Und: Willkürliche und diskriminierende Entscheide sind an der Tagesordnung.

von Rahel Stauber und Daniel Leiser

Familie Soprek hatte Glück. Die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger von Utzenstorf BE stimmten ihrem Einbürgerungsgesuch an der Gemeindeversammlung zu. «Wir sind froh, dass wir in einer Gemeinde leben, die ein menschliches Einbürgerungsverfahren pflegt», sagt Julia Soprek. Pech hatte hingegen das GC-Nachwuchstalent Samir Kozarac. Die Stimmbürger von Emmen LU verweigerten ihm an der Urne den roten Pass. «Einfach so, ohne Begründung.» Samir schüttelt den Kopf. «Es ist niederschmetternd. Da macht man das ganze Prozedere durch, erfüllt alle Voraussetzungen, und dann – peng! – sagen die Leute trotzdem Nein. Nur weil du den falschen Namen trägst.» Samir will es nochmals versuchen. Später. «Aber nicht in Emmen.» In Zürich vielleicht. «Dort machen die nicht so ein Gstürm.»

Die Beispiele sind symptomatisch: Im Einbürgerungsland Schweiz herrschen vielerorts das nackte Chaos und blinde Willkür. Gutdünken bestimmt die Vergabe des begehrten Papiers. Faktisch gibt es zum roten Pass so viele Wege wie Gemeinden: 3000. Fachleute sind sich einig: So kann es nicht weitergehen. «Wir sitzen auf einem gesellschaftspolitischen Pulverfass», sagt die St. Galler Regierungsrätin Kathrin Hilber. Kaum ein anderes Thema wird politisch und emotional so stark ausgeschlachtet wie die Einbürgerungen. «Es gibt leider Leute, die bei Einbürgerungsfragen ihren Unmut über die Ausländerpolitik kundtun», stellt Justizministerin Ruth Metzler fest. Wer den Schweizer Pass möchte, bekommt das regelmässig zu spüren. Der Türke Jakob Simon kann davon ein Lied singen: «Sogar gute Bekannte sagten uns: ‹Wir haben nichts gegen dich, aber es hat einfach zu viele Ausländer in der Schweiz, deshalb lehnen wir dein Gesuch ab.›»

Dass der Ausländeranteil in der Schweiz unter anderem gerade deshalb so hoch ist, weil sich unser Land so schwer tut mit Einbürgerungen, wird geflissentlich übersehen. Letztes Jahr erhielten 27'500 Menschen den roten Pass. Auf den ersten Blick eine stolze Zahl. Stellt man sie aber ins Verhältnis zur ausländischen Bevölkerung von 1,5 Millionen Menschen, ist das ein Klacks. Dabei würden mehr als ein Drittel der in der Schweiz lebenden Ausländerinnen und Ausländer die Bedingungen für eine Einbürgerung erfüllen. Doch kein anderes Land in Europa tut sich damit so schwer wie die Schweiz. Das hat mit dem komplizierten, langwierigen und uneinheitlichen Verfahren für die ordentliche Einbürgerung zu tun.

Föderalismus treibt Blüten
Laut Bundesgesetz müssen Einbürgerungskandidaten «mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut sein». Doch was heisst das? Kantone und Gemeinden sind erfinderisch: Die Aargauer legen Wert auf «die Bereitschaft zum Dienst an der Gemeinschaft», die Appenzeller auf «die Einstellung zum Militärdienst», die Basler auf «staatsbürgerliche Kenntnisse», die Glarner auf «die Beziehung zum Herkunftsland», die Thurgauer auf «politische Betätigung», die Freiburger auf «die Zugehörigkeit zu schweizerischen Vereinen» und die Schaffhauser auf «den Gesundheitszustand». Und wer mit seinem Gesuch abblitzt und sein Glück anderswo versuchen will, muss sich erst recht auf Überraschungen gefasst machen. Wer beispielsweise von Zürich nach Glarus zieht, muss weitere sechs Jahre ausharren, bevor er ein neues Gesuch stellen kann. Wer sich im Kanton Nidwalden niederlässt, muss sage und schreibe zwölf weitere Jahre absitzen – selbst wenn er bereits seit 30 Jahren in der Schweiz lebt.

Dieses Durcheinander ist weltweit einmalig – und für die Schweiz peinlich. Denn unser Land erfüllt nicht mal die minimalen Auflagen der europäischen Konvention über die Staatszugehörigkeit – und dies, obwohl die Schweiz massgebend an deren Ausarbeitung beteiligt war. So ist die Wohnsitzfrist von zwölf Jahren viel zu lang. Ausserdem kennt die Schweiz kein Beschwerderecht für abgewiesene Bewerber, und die Kosten für eine Einbürgerung sind zu hoch. Die Beträge gehen bis zu 50'000 Franken. Zwar will der Bundesrat mit einer Revision des Bürgerrechts die gröbsten Mängel beheben und das Verfahren vereinfachen. Doch der Ermessensspielraum von Gemeinden und Kantonen bei Einbürgerungen bleibt auch in Zukunft riesig.

Beliebigkeit herrscht etwa bei der Frage, wie gut ein Aspirant integriert ist und welche Schweiz-Kenntnisse er mitbringen muss. In einigen Gemeinden müssen Einbürgerungswillige einen Staatskundekurs belegen, anderswo werden nur Unterlagen (Buch «Schweizer, das musst du wissen») abgegeben. In immer mehr Gemeinden müssen sich die Kandidaten gar einem Test unterziehen. Von Fragen über die Museen in der Gemeinde (Winterthur) über die Frage nach dem Standort des Tell-Denkmals (Emmen) bis hin zu der Anzahl Nationalräte (Basel) liegt dabei alles drin.

Eine Beobachter-Umfrage bei zufällig ausgewählten Gemeinden zeigt, dass selbstverständlich alle der Ansicht sind, dass ihre Befragung doch «nur das Gröbste» umfasse. Und selbstverständlich würden die Gespräche auch immer «in einer ungezwungenen Atmosphäre» durchgeführt. Fragt sich, wie ungezwungen ein solches Gespräch sein kann, wenn es wie in vielen Gemeinden von einem uniformierten Polizeibeamten geleitet wird.

Kein Wunder, kommt es immer wieder zu fragwürdigen Entscheiden. Besonders heikel wird es, wenn über Einbürgerungen an der Urne entschieden wird. Die Luzerner Vorortsgemeinde Emmen hat dies in den letzten Jahren lehrbuchreif demonstriert: So wurden seit der Einführung der Abstimmung an der Urne im Jahr 1999 Einbürgerungswillige aus dem Balkan bis auf wenige Ausnahmen abgelehnt – auch wenn es sich bei den Kandidaten um gut integrierte Jugendliche oder um lang eingesessene Familien handelte. Wer einen Namen trägt, der nach Balkan klingt, muss in Emmen mit einer Absage rechnen.

Bauchentscheide an der Urne
Was dabei am meisten stört: Der Staat regelt minutiös, was die Gesuchsteller erfüllen müssen, um Schweizerin oder Schweizer zu werden. Doch auch wer alle Anforderungen erfüllt, kann nicht sicher sein, ob er eingebürgert wird. Denn an der Urne wird aus dem Bauch heraus entschieden. Selbst in der Einbürgerungskommission ist man zunehmend ratlos. «Die Kommission prüft die Leute gut. Aber oft ist unsere Arbeit für die Katz», bestätigt Niklaus Wehrli, SVP-Mitglied und Präsident der Einbürgerungskommission Emmen.

Ratlosigkeit auch im Kanton Schwyz. In keinem andern Kanton wurden in den letzten Jahren so viele Einbürgerungskandidaten abgelehnt wie dort. Pascale Steiner, Forschungsassistentin am Institut für Ethnologie an der Universität Bern, hat im Rahmen einer Studie den Kanton Schwyz unter die Lupe genommen: Von Januar bis Oktober 1999 wurde in den 30 Gemeinden über 122 Personen an der Urne befunden. 92 Gesuche wurden abgelehnt. Bei 81 der Abgelehnten handelte es sich um Staatsangehörige von Ex-Jugoslawien oder der Türkei.

Der Kantonshauptort Schwyz hat nun Urnenentscheide bis auf weiteres aufgeschoben – obwohl rund 50 Gesuche hängig sind. «Wir müssen das Thema versachlichen», sagt Rita Malnati, FDP-Gemeinderätin von Schwyz. Wie das genau gehen soll, ist den Gemeinderäten noch nicht klar. Sie hoffen auf den Kanton. Dieser will die Urnenentscheide abschaffen und den Entscheid an die Gemeindeversammlung delegieren. Die Hoffnung: An der Versammlung müssen die strammen Schweizerinnen und Schweizer wenigstens zu ihrer Meinung stehen.

Die Innerschweizer sind keine Ausnahme. Eine repräsentative Untersuchung im Kanton St. Gallen bestätigt, dass Menschen aus Ex-Jugoslawien und der Türkei an der Urne mit grösserer Wahrscheinlichkeit abgelehnt werden als Personen aus der EU, Asien und den ehemals kommunistischen Staaten. Immer mehr Fachleute fordern deshalb, dass Einbürgerungsentscheide an der Urne abgeschafft werden. Denn wenn Volksentscheide willkürlich und diskriminierend sind, verstossen sie gegen die Verfassung. Für Hardliner in der SVP sind solche Forderungen ein rotes Tuch. «Das Volk ist der Souverän und muss auch bei Einbürgerungen das letzte Wort haben. Sonst wird unsere direkte Demokratie beschnitten», sagt der Zürcher SVP-Gemeinderat Mauro Tuena. Der Genfer Staatsrechtsprofessor Andreas Auer sieht das anders: «Gerade wenn man die Aushöhlung der Volksrechte stoppen will, muss man das Volk vor sich selbst schützen.» Und für Staatsrechtsprofessor René Rhinow ist klar: «Ein Volksentscheid geht in einer rechtsstaatlichen Demokratie nie über alles. Er muss in die Grundwerte eingebunden sein und untersteht der Verfassung.»

Aber auch in den Verwaltungen werden Gesuchsteller schikaniert, hingehalten und abgewimmelt. Als Hassan K. auf der Gemeinde die Formulare abholen wollte, wurde er von der Beamtin regelrecht ins Kreuzverhör genommen. Ob er Schweizerdeutsch spreche. Und ob er sich wirklich einbürgern lassen wolle. «Sie versuchte mich davon zu überzeugen, dass ich es doch bleiben lassen solle», erinnert sich Hassan K. Schliesslich weigerte sich die Beamtin gar, Hassan K. das nötige Formular auszuhändigen, weil noch zwei Monate bis zur geforderten Wohnsitzdauer fehlten. Die Begründung: «Dazu sind die Formulare viel zu teuer.» Oder Samira M. aus Kroatien. Die junge Frau wartet seit drei Jahren auf einen Entscheid. Ihr Gesuch wurde wie so viele andere in eine Warteschlaufe geschickt. «Wer das über sich ergehen lassen will, braucht eine dicke Haut», findet sie. Oder Abdullah F. Er lebt seit 30 Jahren in der Schweiz, ist hier aufgewachsen, hat an der ETH studiert und arbeitet heute als Manager. Als er sich um einen Schweizer Pass bemühte, liess ihn der Präsident der Einbürgerungskommission kurz und bündig wissen, dass er es mit diesem Namen gar nicht erst versuchen müsse.

Wie stark Gutdünken auch die Abklärungen in der Verwaltung prägt, zeigt eine Untersuchung im Kanton Basel-Stadt: Nicht selten werden Bewerber von Beamten – laut deren eigenen Angaben – regelrecht dazu «animiert, das Gesuch zurückzuziehen». Wenn die Beamten einen Kandidaten als «zu wenig gefestigt» einschätzen, werde das Gesuch «auf die lange Bank geschoben». Behördenmitglieder gaben zu Protokoll, dass sie erwarten, dass Kandidaten «nicht den Moslem nach aussen kehren». Und zweierlei Massstäbe auch bezüglich Sprachkenntnissen. Anders als bei Menschen vom Balkan werden mangelnde Deutschkenntnisse bei Vietnamesen und Tamilen eher akzeptiert: «Weil die immer lächeln und rechtschaffen auftreten.»

Veröffentlicht am 2002 M04 01