Der Coup war sorgfältig geplant, das Geld floss reichlich. Die Bundeskasse war um exakt 464'1231 Franken und 55 Rappen leichter, als die Betrügerei bei der Eidgenössischen Steuerverwaltung aufflog. Vergangene Woche standen die fünf mutmasslichen Täter in Bellinzona vor dem Bundesstrafgericht. Die Liste der Anklagepunkte ist lang: Betrug, Urkundenfälschung, Geldwäscherei. Mit einer angeblich auf Export spezialisierten Scheinfirma hatten sie während rund zweier Jahre Mehrwertsteuer-Rückerstattungen ausgelöst und auf eigene Konten verschoben. Das ging nicht ohne Mithilfe von Insidern aus der Hauptabteilung Mehrwertsteuer. Während der eine von Anfang an dabei war, musste der andere, ein langjähriger Revisor in Bundesdiensten, erst überzeugt werden. Die Aussicht auf das schnelle Geld liess schliesslich auch ihn schwach werden – und ergänzte die Anklageschrift um einen weiteren Punkt: Bestechung. Für eine Summe von rund 900'000 Franken schleuste der Bundesangestellte die gefälschten Abrechnungen durch die interne Revision.

Noch liegt das Urteil nicht vor, aber eines steht fest: Der Korruptionsfall in der Bundesverwaltung wird eine Episode bleiben wie andere Schmiergeldaffären auch. Ob Klärschlammaffäre oder Fall Huber in Zürich, ob sich ein Tessiner Richter von einem Kriminellen einladen lässt oder Chiassos Kripochef wegschaut, wenn Zigaretten geschmuggelt werden: Korruptionsfälle nimmt man in der Schweiz mit einem Schulterzucken zur Kenntnis und vergisst sie dann. Die wenigen aufgedeckten Delikte gelten als krasse Ausnahmen. Im Schweizerischen Zentralstrafregister werden jährlich nur knapp 30 Verurteilungen wegen Korruption registriert.

Eine tiefe Zahl. Eine Zahl auch, die das wahre Ausmass der Bestechung und Bestechlichkeit hierzulande kaum richtig wiedergibt. Eine repräsentative Umfrage des Instituts Konso im Auftrag des Beobachters bei 700 Personen in der deutschen und französischen Schweiz zeigt nämlich ein ganz anderes Bild: 20 Prozent der Befragten gaben dabei an, sie wüssten von Fällen aus ihrem Bekanntenkreis, in denen Behördenmitglieder geschmiert wurden, um bevorzugt an eine Leistung oder einen Auftrag heranzukommen.

Das Ergebnis ist eine kleine Sensation
«Ich bin eigentlich erstaunt, dass die Zahl nicht noch höher liegt», sagt der Freiburger Strafrechtsprofessor und Korruptionsspezialist Nicolas Queloz. «Wenn ich in einem Café sitze und den Leuten zuhöre, dann weiss doch praktisch jeder etwas über Situationen zu erzählen, in denen ein Beamter geschmiert wurde.»

Und die befragten Schweizerinnen und Schweizer wissen auch, wo. Geld fliesst demnach am ehesten zur Erteilung von Baubewilligungen (52 Prozent), um öffentliche Aufträge zu erhalten (42 Prozent) und bei Bewilligungen im Allgemeinen (39 Prozent; Mehrfachnennungen waren möglich). Kurz: Wo viel Geld zu verdienen ist, sind die Hände besonders hohl.

Nach eigenen Aktivitäten in Sachen Bestechung gefragt, gaben sich die Befragten zurückhaltender. Nur gerade zwei Prozent erklärten, bereits einmal ein Behördenmitglied bestochen zu haben. Für Korruptionsspezialist Queloz ist das trotzdem eine kleine Sensation: «Hochgerechnet auf die erwachsene Bevölkerung bedeutet dies, dass rund 100'000 Schweizerinnen und Schweizer bereits einmal einen Beamten bestochen haben.» Zum Vergleich: In einer Untersuchung der Universität Lausanne im Jahr 1998 gaben nur 0,9 Prozent der Befragten an, im Vorjahr einen Beamten geschmiert zu haben, gar nur 0,2 Prozent taten das in der Schweiz. «Für den Bundesrat und die Bundesbehörden, die selbstzufrieden erklären, alle Massnahmen zur Korruptionsbekämpfung seien ergriffen worden, bedeutet ein solches Resultat geradezu eine Ohrfeige», kommentiert Queloz die Konso-Umfrage. «Beim Bund betreibt man eine Vogel-Strauss-Politik. Korruption ist wesentlich weiter verbreitet, als man das offiziell wahrhaben will.»

Offiziell nämlich gibt man sich gelassen: «Uns wird hin und wieder der Verdacht auf Bestechung zur Kenntnis gebracht», erklärt der stellvertretende Bundesanwalt Claude Nicati. «Ermitteln können wir gemäss unserem gesetzlichen Auftrag jedoch nur, wenn es sich dabei um strafbare Handlungen eines Beamten des Bundes oder gegen den Bund handelt oder wenn ein Korruptionsfall im Zusammenhang mit organisierter Kriminalität steht.» Es sei deshalb sehr wohl möglich, «dass die Bevölkerung ganz andere Zahlen hört, als sich aufgrund der durch die Bundesanwaltschaft geführten Ermittlungen erklären lassen».

Auch Richter und Anwälte mischen mit
Anders ausgedrückt: Die Dunkelziffer ist hoch, nach Ansicht von Korruptionsspezialist Queloz sogar sehr hoch. «In der Schweiz bleiben 95 bis 99 Prozent aller Korruptionsdelikte unentdeckt», ist er überzeugt. «Viele Bestechungsfälle werden totgeschwiegen», sagt auch Philippe Lévy, Präsident der Anti-Korruptionsorganisation Transparency Schweiz, und: «Ein Unrechtsbewusstsein ist eigentlich nicht vorhanden.» Lévy weiss von Kantonen, «in denen die Regierung nach Auskunft von Chefbeamten auch einmal einen Korruptionsfall unter den Tisch wischt, um dem Ansehen des Kantons nicht zu schaden».

Das Gesetz des Schweigens herrscht auch auf der Seite der Schmierenden. «Ein heikles Thema», lässt sich ein langjähriger Kenner der Baubranche lediglich zitieren, bestätigt aber immerhin, «dass man immer wieder das eine oder andere hört». Zum Beispiel dies: «Wenn irgendwo ein grösseres Bauvorhaben ansteht, sei es von der öffentlichen Hand oder von einem grossen Privatunternehmen, so haben die Verantwortlichen sehr bald eine Einladung für einen VIP-Anlass in St. Moritz oder für andere Vergnügungen im Briefkasten.»

Und selbst unter den verbundenen Augen von Justitia – in der Beobachter-Umfrage immerhin von rund 22 Prozent der Befragten als korruptionsanfällig genannt – wäscht gelegentlich eine Hand die andere. «Es gibt Richter, die von Anwälten unentgeltlich Ferienwohnungen et cetera zur Verfügung gestellt erhalten», schrieb – anonym – ein Anwalt vor drei Jahren in einem Kommentar zu einer Beobachter-Umfrage über die Qualität der Gerichte.

An den rechtlichen Grundlagen zur Bekämpfung solcher Bestechungsversuche sollte es eigentlich nicht fehlen: Wer als Mitglied einer Behörde Geschenke annimmt oder sich zu Ferien einladen lässt, macht sich strafbar. Wer mit Hintergedanken solche Geschenke an Behördenmitglieder, Polizeibeamte oder Richter verteilt, ebenso. Verboten ist auch das so genannte Anfüttern: Wer bezahlt, ohne vorerst eine konkrete Gegenleistung zu verlangen, riskiert eine Strafe, ebenso, wer solche Geschenke annimmt.

In Kraft sind diese Bestimmungen seit dem 1. Mai 2000, und dieser Stichtag bewahrte den ehemaligen Bündner Regierungsrat Peter Aliesch vor viel Ungemach. Er hatte sich vom mutmasslichen griechischen Betrüger Panagiotis Papadakis Ferien und teure Restaurantbesuche bezahlen lassen, Alieschs Gattin war mit einem Nerzmantel bedacht worden. Weil Aliesch dafür keine nachweisbare Gegenleistung erbrachte und all die Aufmerksamkeiten vor dem Stichtag erwiesen worden waren, wurde das Verfahren gegen den Regierungsrat eingestellt.

Aliesch ereilte damit ein untypisches Schicksal. Im Normalfall haben Schmierende und Geschmierte eine geradezu riesige Chance, unentdeckt zu bleiben. Im Gegensatz zu anderen Straftaten wie Betrug oder Diebstahl gibt es bei Korruptionsdelikten kein konkretes Opfer: Wer schmiert, erhält eine Leistung; wer geschmiert wird, ebenfalls. In dieser Win-win-Situation jenseits der Legalität hat keiner der Beteiligten ein Interesse, die Machenschaften aufzudecken.

Allein mit der Verschärfung des Gesetzes sei es nicht getan, kritisiert deshalb der Zürcher Strafrechtsprofessor Daniel Jositsch: «Eigentlich hätten die alten Bestimmungen gereicht. Nur weil das Netz engere Maschen hat, bleiben nicht mehr Täter darin hängen. Man muss schon damit fischen gehen.» Konkret: Wenn die Präventionsmassnahmen gegen Bestechung und Bestechlichkeit nicht verbessert werden, so hilft auch ein schärferes Gesetz nicht. Als mögliche Massnahmen sieht Jositsch etwa einen besseren Schutz von Aufdeckern (siehe «Whistleblower», Seite 24) oder die Verpflichtung für Staatsangestellte, ihre Vermögensverhältnisse offen zu legen.

Zugleich warnt er aber vor vermeintlichen Patentrezepten: «Um Korruption zu bekämpfen, muss man je nach Situation angepasste Massnahmen ergreifen.»

Verbreitetes Misstrauen in die Justiz
Und solche wären dringend nötig. Das Vertrauen in die sauberen Hände von Verwaltung und juristischen Behörden ist nämlich arg lädiert. «Glauben Sie, dem Rechtsgrundsatz ‹Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich› werde in der Schweiz nachgelebt?», fragten die Interviewerinnen und Interviewer des Instituts Konso im Auftrag des Beobachters – und erhielten erstaunliche Antworten. Dass alle Menschen in der Schweiz vor dem Gesetz gleich sind, stimme nur in der Theorie, nicht aber in der Praxis. Und der Grundsatz gelte nur für diejenigen, die Geld haben. Kurz: 52 Prozent aller Befragten erklärten, sie glaubten «eher nicht», dass vor dem Gesetz alle gleich sind, lediglich 43 Prozent vertrauen hingegen darauf, dass dem Grundsatz nachgelebt wird.

Immerhin: Beim Bund hat man erste, wenn auch zaghafte Schritte unternommen. Eine verwaltungsinterne Untersuchung über korruptionsgefährdete Tätigkeiten beim Bund mündete schliesslich in verschiedene Massnahmen. So müssen Bundesangestellte einen Verhaltenskodex unterschreiben, mit dem sie sich verpflichten, «weder direkt noch indirekt Geschenke oder andere Vorteile» anzunehmen, «die ihre Unabhängigkeit und Handlungsfähigkeit beeinträchtigen könnten». Zulässig ist bloss ein «geringfügiger, sozial üblicher Vorteil». Wie viel das den Schenkenden kosten darf, ist jedoch nicht geregelt. Beim Generalsekretariat des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements etwa liegt die Obergrenze bei 100 Franken, beim Bundesamt für Flüchtlinge dürfen im Vollzug tätige Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter überhaupt nichts annehmen. «Woher soll ich als Bürger wissen, ob ich es mit einem 100- oder einem Null-Franken-Bundesamt zu tun habe?», fragt da Transparency-Präsident Philippe Lévy ironisch.

Der Wille zur Prävention ist schwach
Klarere Verhältnisse herrschen im Beschaffungswesen des Bundes. Dort gilt seit dem Jahr 2000 eine so genannte «Integritätsklausel». Wer einen Bundesauftrag erhält, muss sich verpflichten, «alle erforderlichen Massnahmen zur Vermeidung von Korruption zu ergreifen, so dass insbesondere keine Zuwendungen oder andere Vorteile angeboten oder angenommen werden».

Die Klausel, im Internet einsehbar und herunterzuladen, ist aber noch längst nicht überall in Gebrauch, wo öffentliche Aufträge vergeben werden. Nur gerade sechs Kantone wenden die simple Präventionsmassnahme an. Dies zeigte eine gemeinsame Umfrage des Beobachters zusammen mit Transparency Schweiz – und ein paar bedenkliche Tatsachen dazu.

Zwar kennen 24 von 26 Kantonen eine gesetzliche Regelung über die Annahme von Geschenken durch Beamtinnen und Beamte. Darüber hinausgehende Massnahmen sind jedoch Mangelware. Der Wille zur Prävention von Korruptionsdelikten ist allgemein schwach und nur dort stärker spürbar, wo man bereits bittere Erfahrungen gemacht hat. So gelten etwa die Regelungen und Vorschriften im Kanton Zürich als vorbildlich. Das kommt nicht von ungefähr: Anfang der neunziger Jahre hatte der Fall des kantonalen Beamten Raphael Huber für ungläubiges Staunen gesorgt. Huber, zuständig für die Erteilung von Wirtepatenten und Restaurantbewilligungen, hatte während Jahren die hohle Hand gemacht, bevor er seinen Segen erteilte.

Staat verliert Millionenbeträge
Als Folge davon erliess der Kanton Zürich eine ganze Reihe von Bestimmungen, unter anderem über die Nebenbeschäftigung von Staatsangestellten, über die Annahme von Geschenken und über verwaltungsinterne Abläufe zur Vermeidung von Korruptionsdelikten. So gilt in besonders korruptionsgefährdeten Amtsstellen das «Vier-Augen-Prinzip», nach dem heikle Geschäfte von zwei Personen genehmigt werden müssen. Auch im Kanton Tessin – ebenfalls ein skandalgeprüfter Kanton – hat man gelernt: Bei heiklen Angelegenheiten wechselt im Verlauf des Verfahrens der Bearbeiter regelmässig. Geradezu fahrlässig nimmt sich hingegen der Umgang mit Korruption im Kanton Waadt aus: Vorschriften zur Annahme von Geschenken fehlen dort.

Die meisten Kantone verzichten auf weitergehende Präventionsmassnahmen. Das «Vier-Augen-Prinzip» beispielsweise kennt man ausser in Zürich nur gerade in neun weiteren Kantonen.

Eine regelmässige Personalrotation an Stellen, die als korruptionsanfällig gelten, gibt es lediglich in den Kantonen Tessin, Zug und Zürich. Sechs Kantone wiederum – Genf, Nidwalden, Schaffhausen, Uri, Waadt und Wallis – können überhaupt keine vorbeugenden Massnahmen vorweisen.

Das Resultat der Umfrage hat Transparency-Präsident Lévy «zwar enttäuscht, aber nicht überrascht». Man werde die Ergebnisse jetzt genauer anschauen: «Danach werden wir in einigen Kantonen, die schlecht abgeschnitten haben, versuchen, Verbesserungen anzuregen.»

Die Korruptionsbekämpfer müssten eigentlich offene Türen einrennen. Korruption kostet die öffentliche Hand nämlich jedes Jahr Millionenbeträge. Genaue Zahlen dazu existieren aus nahe liegenden Gründen nicht, wohl aber Schätzungen. Die Zürcher Unternehmensberater Stefan Scherler und Daniel Bircher, die im Rahmen eines Nationalfondsprojekts eine Studie über Missbräuche bei der Vergabe von öffentlichen Bauaufträgen verfasst haben, schätzen, dass bei etwa fünf Prozent der Verträge nicht alles mit rechten Dingen zugeht. Bei einem öffentlichen Bauvolumen von knapp 17 Milliarden Franken pro Jahr wären somit bei Arbeiten im Wert von rund 850 Millionen Unregelmässigkeiten und Bestechung im Spiel – eine bedenkliche Summe.

Kaum Folgen für die Verurteilten
Da gaben sich zwei Beamte des Innerrhoder Strassenverkehrsamts mit wesentlich weniger zufrieden. Rund 13 Jahre lang kassierten sie Schmiergelder von einem griechischen Autohändler. Für insgesamt 25'000 Franken und ein paar gute Worte stellten sie ihm Ausweise aus, mit denen er Fahrzeuge exportieren konnte, häufig ohne Nachprüfung und mit falschen Angaben. Die illegalen Geschäfte brachten ihnen zwar bedingte Gefängnisstrafen von vier und zwölf Monaten ein, die weiteren Unannehmlichkeiten hielten sich aber in Grenzen: Einer der beiden wurde vorzeitig pensioniert, der andere durfte, wenn auch mit einer Lohneinbusse, im Amt bleiben. «Wir halten das für verantwortbar», erklärte damals die oberste Personalchefin des Halbkantons gegenüber der «Sonntags-Zeitung». Im kleinen Kanton sei der Mann bereits genug gestraft. Die Personalchefin hingegen blieb nicht mehr lange auf ihrem Posten: Zwei Jahre nach dem Innerrhoder Urteil wurde Ruth Metzler-Arnold in den Bundesrat gewählt, wo sie als Justizministerin – Ironie der Geschichte – unter anderem für das Korruptionsstrafrecht zuständig war.

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Die grössten Schweizer Korruptionsfälle der letzten Jahre

1988–1995 Käseunion
Die halbstaatliche Käseunion exportiert Schmelz- käse an die italienische Firma Prealpi und deklariert ihn als Tafelkäse, um in den Genuss eines niedrigeren Zollsatzes zu kommen. Die Abnehmer bezahlen offiziell den Preis für den teureren Tafelkäse, erhalten die Differenz aber umgehend zurück. Marketingdirektor Walter Rüegg gibt zu, 350'000 Franken Schmiergeld kassiert zu haben. Das Verfahren gegen ihn wird 2003 eingestellt.

1991 Huber in Zürich
Raphael Huber, Leiter der Abteilung Wirtschaftswesen des Kantons Zürich und zuständig für Bewilligungen im Gastgewerbe, lässt sich jahrelang von Lokalbesitzern bestechen. Das Zürcher Obergericht verurteilt ihn 1998 zu viereinhalb Jahren Zuchthaus, 200'000 Franken Busse und zur Rückerstattung von rund 920'000 Franken. Huber ist wieder auf freiem Fuss und lebt in der Toskana. Er schuldet dem Kanton Zürich 700'000 Franken.

1992 Zürcher Klärschlammaffäre
Die späteren Prix-Courage-Preisträger Angela Ohno und Hanspeter Heise decken auf, dass verschiedene Firmen Schmiergelder von mehreren hunderttausend Franken an den Chefbeamten der Zürcher Stadtentwässerung, René Oschwald, bezahlten, damit dieser den Klärschlamm durch sie entsorgen liess. Oschwald wird zu drei Jahren Gefängnis und 200'000 Franken Schadenersatz verurteilt.

1994–1996 Fall Ortelli
Der Chef der Kriminalpolizei in Chiasso, Leonardo Ortelli, wird zu 16 Monaten Gefängnis bedingt verurteilt. Er und zwei Zollfahnder hatten während Jahren weggeschaut, wenn italienische Zigarettenschmuggler ihre Ware über die Grenze brachten. Dafür war Ortelli mit rund 370'000 Franken entlöhnt worden.

2001 «Ticinogate»
Der Tessiner Strafgerichtspräsident Franco Verda wird zu 18 Monaten Gefängnis bedingt verurteilt, weil er sich von einem Mafioso bestechen liess. Den Deal hatte ein gemeinsamer Freund, der mutmassliche Zigarettenschmuggler Gerardo Cuomo, eingefädelt, auf dessen Jacht Verda gelegentlich zu Gast war.

2002 Korruption in Bundesverwaltung
Ein Angestellter der Hauptabteilung Mehrwertsteuer beim Bund soll gegen Schmiergelder mitgeholfen haben, vom Bund rund 4,6 Millionen Franken an Mehrwertsteuer-Rückvergütungen zu ertrügen. Das Urteil im Prozess, der Mitte September vor dem Bundesstrafgericht stattfand, steht noch aus.

2003 Omnisec-Affäre
14 ranghohe Beamte des Bundes lassen sich von der Zürcher Sicherheitstechnik-Firma Omnisec zu Opernbesuchen im südfranzösischen Orange einladen. Ende August werden sie dafür wegen Vorteilsannahme zu Bussen zwischen 700 und 1500 Franken verurteilt. Auf eine Überweisung an das Gericht verzichtet der zuständige Untersuchungsrichter. Die meisten Beschuldigten legen gegen das Strafmandat Berufung ein.